1. Водное законодательство состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.
2. Нормы, регулирующие отношения по использованию и охране водных объектов (водные отношения) и содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.
3. Водные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу, другим федеральным законам.
4. Правительство Российской Федерации издает нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения, в пределах полномочий, определенных настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации.
5. Уполномоченные Правительством Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.
6. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения.
7. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения.
Комментарий к статье 2 Водного Кодекса РФ
1. Общий обзор статьи. Комментируемая статья состоит из семи частей, в которых устанавливаются система правового регулирования водных отношений, круг источников права и их иерархия с учетом конституционных предписаний о разграничении нормотворческих полномочий в данной сфере. По своим целям и значению можно сказать, что статья 2 определяет систему законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения по использованию и охране водных объектов, т.е. водные отношения.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основные цели статьи состоят в том, чтобы сформировать структуру водного законодательства Российской Федерации и определить полномочия органов государственной власти федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления по изданию нормативных правовых актов. Нормы, содержащиеся в комментируемой статье, имеют самый широкий спектр действия, поскольку изначально предназначены для установления исчерпывающих основ правового регулирования водных отношений. Они предопределяют - без каких-либо исключений - круг законодательных и подзаконных источников права, а также круг субъектов, обладающих соответствующими правотворческими полномочиями.
Адресатами норм данной статьи являются не только перечисленные в ней субъекты права (Президент РФ, Правительство РФ, законодательные и исполнительные органы субъектов РФ), но и все те органы власти и управления, физические и юридические лица, которые обязаны воспринимать и исполнять действующие законодательные и нормативно правовые акты.
3. Основные понятия. В основном они относятся к общеправовым ("законодательство", "Президент РФ", "Правительство РФ" и пр.). Некоторые понятия ("использование водных объектов", "охрана водных объектов") являются сквозными для всего Кодекса (см. комментарий к ст. 1).
О понятии водных отношений см. комментарий к ст. 4.
4. Связи норм статей с иными предписаниями Кодекса. Любое правило, требование, ограничение или запрет должны содержаться в актах законодательства Российской Федерации или субъектов федерации.
5. Структура водного законодательства Российской Федерации. Она включает комментируемый Кодекс, другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации.
Важно обратить внимание на выраженную в Водном кодексе РФ позицию законодателя по вопросу о важнейшем понятии права - законодательстве. В содержание этого понятия включаются лишь нормативные правовые акты, принимаемые в форме закона. Это положение имеет большое практическое значение. В частности, практически эта норма означает, что, если в Водном кодексе РФ имеется положение, в соответствии с которым те или другие водные отношения регулируются водным законодательством, это означает, что при его реализации может быть принят акт в форме закона, а не иного акта, к примеру, постановления Правительства РФ, что имело место в предшествующей практике.
При характеристике части 1 необходимо подчеркнуть также то, что водное законодательство состоит из федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Эта норма сформулирована в соответствии с Конституцией РФ. Согласно статье 72 Основного закона водное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это положение означает, что водное законодательство в Российской Федерации может создаваться как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Реализация данной нормы требует учета ряда правил, касающихся подготовки и принятия как федеральных актов водного законодательства, так и соответствующих законов субъектов Российской Федерации.
6. Порядок подготовки и принятия федеральных законов. Субъекты Российской Федерации могут активно участвовать в этом процессе или влиять на него. Законодательством предусмотрен ряд форм участия субъектов в федеральном законотворчестве:
а) непосредственное реагирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации на проекты федеральных законов;
б) через своих депутатов в Государственной Думе;
в) через своих представителей в Совете Федерации.
Процедура непосредственного реагирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации на проекты федеральных законов регулируется Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В соответствии со статьей 26.4 проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном указанной статьей.
Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления ими в Государственную Думу в тридцатидневный срок отзывов на указанные законопроекты.
Если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации более чем одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия.
Отзыв органов государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается положительным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации выскажутся за принятие данного проекта федерального закона.
Отзыв органов государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается отрицательным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации выскажутся против принятия данного проекта федерального закона.
Если мнения законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации разделились, следует считать, что мнение органов государственной власти субъекта Российской Федерации не выражено.
Отзыв законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения оформляется постановлением указанного органа.
Отзыв высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения подписывается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления в Государственную Думу поправок к указанным законопроектам в тридцатидневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.
Особо обратим внимание на то, что согласование проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, направление их в эти органы власти субъектов Российской Федерации - обязанность Государственной Думы РФ.
Реализация нормы о том, что водное законодательство Российской Федерации включает комментируемый Кодекс, другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации, для субъектов Российской Федерации означает также обязанности, вытекающие из статьи 76 Конституции РФ. Согласно пункту 5 этой статьи законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Соответственно, принимая законы по вопросам земли, субъекты обеспечивают их соответствие федеральным законам.
Согласно пункту 1 на федеральном уровне водное законодательство состоит из комментируемого Кодекса и других федеральных законов, регулирующих отношения по использованию и охране вод. Соответственно, на современном этапе в систему водного законодательства входят Водный кодекс РФ от 03.06.2006 N 74-ФЗ и Федеральный закон от 06.05.1998 N 71-ФЗ "О плате за пользование водными объектами".
Также водные законы приняты субъектами Российской Федерации.
7. Смежное законодательство. Комментируя пункт 1, необходимо подчеркнуть, что водное законодательство включает лишь специализированные законы, т.е. те, которые регулируют исключительно отношения по использованию и охране вод. В системе законодательства Российской Федерации имеются законы, содержащие нормы, регулирующие водные отношения наряду с регулированием иных общественных отношений. К таким законам относятся Федеральный закон от 30.11.1995 N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", Федеральный закон от 31.07.1998 N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", Федеральный закон от 01.05.1999 N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" и некоторые другие.
К примеру, Федеральный закон "Об охране озера Байкал" регулирует отношения по охране водного объекта - озера Байкал, но фактически он не ограничивается регулированием лишь водных отношений. Так, статья 2 данного Закона определяет требования к экологическому зонированию Байкальской природной территории. Байкальская природная территория - территория, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него.
В пункте 2 статьи 2 установлено требование: нормы, регулирующие отношения по использованию и охране водных объектов (водные отношения) и содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать комментируемому Кодексу. В части регулирования отношений по охране и использованию вод в "других федеральных законах" должно обеспечиваться их соответствие положениям Водного кодекса РФ.
8. Иные правовые акты водного законодательства. Водные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить комментируемому Кодексу, другим федеральным законам. Водный кодекс РФ в данном случае воспроизводит норму ст. 90 Конституции РФ о недопустимости противоречия указов Президента федеральным законам.
В целом Президент России не проявляет особой активности в регулировании водных отношений. К водному законодательству имеют отношение следующие Указы Президента РФ:
- Указ Президента РФ от 11.07.2004 N 868 "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" (с изм. и доп. от 21.10.2005) (пункт 2);
- Указ Президента РФ от 28.08.2003 N 991 "О совершенствовании единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (с изм. и доп. от 11.07.2004);
- Указ Президента РФ от 02.08.1999 N 968 "О признании утратившим силу Указа Президента РФ от 05.05.1992 N 436 "Об охране природных ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны Российской Федерации";
- Указ Президента РФ от 29.08.1997 N 950 "О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере";
- Указ Президента РФ от 14.08.1997 N 881 "О мерах по обеспечению устойчивого функционирования внутренних водных путей России".
9. Акты Правительства. Источниками водного права являются также нормативные правовые акты, принимаемые Правительством РФ. Правительство Российской Федерации принимает решения, регулирующие водные отношения, в пределах полномочий, определенных комментируемым Кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации.
Характеризуя нормотворческие полномочия Правительства РФ, следует исходить из Конституции РФ. Согласно статье 115 на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
В отличие от Президента РФ Правительство России весьма активно в правовом регулировании водных отношений. Такая активность связана с дефектами законотворческой деятельности, формулированием в законах по традиции общих положений, требующих развития в подзаконных актах, в том числе в правительственных постановлениях. В контексте принципа разделения властей, закрепленного статьей 10 Конституции РФ, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Реализация принципа разделения властей органами законодательной власти означает более детальное регулирование общественных отношений, не перекладывая на органы исполнительной власти не свойственную им функцию установления правовых норм. Задача этих органов - обеспечивать последовательное и эффективное исполнение законов.
На современном этапе действуют следующие нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, регулирующие водные отношения:
- Постановление Правительства РФ от 19.12.1996 N 1504 "О порядке разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты" (в ред. Постановления Правительства РФ от 25.01.2006 N 33) <7>;
--------------------------------
<7> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 165.
- Постановление Правительства РФ от 23.11.1996 N 1403 "О ведении Государственного водного кадастра Российской Федерации" (в ред. Постановления Правительства РФ от 25.01.2006 N 33 <8>;
--------------------------------
<8> СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5566.
- Постановление Правительства РФ от 14.03.1997 N 307 "Об утверждении Положения о ведении государственного мониторинга водных объектов" <9>;
--------------------------------
<9> СЗ РФ. 1997. N 12. Ст. 1443.
- Постановление Правительства РФ от 23.11.1996 N 1404 "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах" <10>;
--------------------------------
<10> СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5567.
- Постановление Правительства РФ от 13.09.1996 N 1097 "О порядке разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов" <11>;
--------------------------------
<11> СЗ РФ. 1996. N 39. Ст. 4564.
- Постановление Правительства РФ от 10.03.2000 N 208 "Об утверждении Правил разработки и утверждения нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации" <12>;
--------------------------------
<12> СЗ РФ. 2000. N 12. Ст. 1287.
- Правила предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 03.04.1997 N 383 <13>;
--------------------------------
<13> СЗ РФ. 1997. N 14. Ст. 1636.
- Постановление Правительства РФ от 26.03.2001 N 234 "О предельных значениях уровня воды в озере Байкал при осуществлении хозяйственной и иной деятельности" <14>;
--------------------------------
<14> СЗ РФ. 2001. N 14. Ст. 1366.
- Постановление Правительства РФ от 30.08.2001 N 643 "Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне байкальской природной территории" <15>;
--------------------------------
<15> СЗ РФ. 2001. N 37. Ст. 3687.
- Положение о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2004 N 282 (в ред. Постановления Правительства РФ от 30.07.2004 N 401) <16>;
--------------------------------
<16> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2564.
- Положение о строительстве и эксплуатации линий связи при пересечении государственной границы Российской Федерации, на приграничной территории, во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 09.11.2004 N 610 <17>;
--------------------------------
<17> СЗ РФ. 2004. N 46 (ч. 2). Ст. 4531.
- Постановление Правительства от 10.04.2007 N 219 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов" <18>;
--------------------------------
<18> СЗ РФ. 2007. N 16. Ст. 1921.
- Постановление Правительства РФ от 28.04.2007 N 253 "О порядке ведения государственного водного реестра" <19>;
--------------------------------
<19> СЗ РФ. 2007. N 19. Ст. 2357.
- и некоторые др.
10. Ведомственные акты. Нормативные правовые акты, содержащие нормы водного права, принимаются не только Правительством Российской Федерации, но и специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. Согласно части 5 ст. 2 ВК РФ такие органы уполномочены Правительством РФ. Данная статья устанавливает правовые условия, при наличии которых этими органами могут приниматься нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения. Они могут приниматься в случаях и в пределах, которые предусмотрены комментируемым Кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.
К ведомственным нормативным правовым актам, регулирующим водные отношения, относятся, к примеру, следующие акты:
1) Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 23.10.1998 N 232 "Об утверждении документов по лицензированию пользования поверхностными водными объектами" (в ред. Приказа МПР РФ от 23.03.2005 N 70) <20>;
--------------------------------
<20> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. N 6.
2) Приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 11.02.1998 N 81 "Об утверждении Методики исчисления размера ущерба от загрязнения подземных вод";
3) Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 23.03.2005 N 70 "Об утверждении перечня видов специального водопользования" <21>;
--------------------------------
<21> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 24.
4) Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 08.11.2001 N 32 "О введении в действие санитарных правил СП 2.1.4.1075-01 "Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы" <22> и другие.
--------------------------------
<22> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. N 8.
11. Нормотворческие полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с частью 3 комментируемой статьи Водного кодекса РФ на основании и во исполнение Кодекса, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации эти органы в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения.
Данную норму следует комментировать в контексте статьи 72 Конституции РФ, определяющей предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Так как водное законодательство отнесено к совместному ведению, субъекты Российской Федерации участвуют в водном нормотворчестве. Согласно комментируемому положению региональные нормы водного законодательства могут устанавливаться органами исполнительной власти субъектов Федерации. К таковым относятся как правительства (администрации) субъектов РФ, так иные органы исполнительной власти, которые входят в правительства (администрации).
При этом принципиальным является то, что принимать акты, содержащие нормы, регулирующие водные отношения, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе лишь на основании и во исполнение Водного кодекса РФ, федеральных законов, содержащих нормы земельного права, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, и в пределах своих полномочий. В контексте принципа разделения властей они принимают акты в рамках делегированного нормотворчества, т.е. если такая необходимость диктуется актами более высокого иерархического уровня. Кроме того, такие акты могут быть приняты только в пределах компетенции правительства (администрации) субъекта Российской Федерации или соответствующего министерства (департамента, иной организационно-правовой формы органа исполнительной власти).
12. Акты органов местного самоуправления. Согласно части 7 ст. 2 ВК РФ акты, содержащие нормы, регулирующие водные отношения, могут приниматься также органами местного самоуправления. Такие акты принимаются на основании и во исполнение Водного кодекса РФ, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. При этом органы местного самоуправления принимают акты, содержащие нормы водного права, в пределах своих полномочий.
Нормотворческая компетенция муниципальных органов определяется в статье 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Согласно этому Закону представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено указанным Федеральным законом.
Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения по вопросам, указанным в части 6 статьи 43, в случае, если глава муниципального образования является главой местной администрации.
Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.
Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.
Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.
Другой комментарий к статье 2 ВК РФ
Комментируемая статья описывает систему источников правового регулирования водных отношений. Сразу же обращает на себя внимание несоответствие названия статьи и ее содержания. В статье, названной "Водное законодательство", собственно водному законодательству посвящены лишь две из семи частей. Остальные пять частей комментируемой статьи посвящены не водному законодательству, а различным подзаконным актам, регулирующим водные отношения. Таким образом, статью исходя из ее содержания следовало бы назвать "Водное законодательство и иные правовые акты, регулирующие водные отношения". Отмеченное несоответствие следует отнести к существенным недочетам юридико-технического характера, подлежащим устранению в процессе дальнейшей работы над водным законодательством <1>.
--------------------------------
<1> Такое же замечание можно сделать и в отношении соответствующих статей Земельного кодекса РФ (ст. 2), Лесного кодекса РФ (ст. 2).
В части первой комментируемой статьи содержится определение водного законодательства, под которым понимается Водной кодекс Российской Федерации, иные федеральные законы, регулирующие водные отношения, а также законы субъектов Российской Федерации, которые регулируют водные отношения на региональном уровне и принимаются в соответствии с актами федерального водного законодательства. Такое определение водного законодательства нуждается в комментариях.
При определении водного законодательства в комментируемом Кодексе было использовано понятие законодательства в узком (собственном) смысле. При этом в Водном кодексе РФ 1995 года (статья 2) использовалось понятие "законодательство" в широком смысле, то есть собственно законы и иные нормативные правовые акты, включая подзаконные акты: "Водное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации".
Еще с советских времен в юридической науке обозначился двоякий подход к понятию законодательства. Различали законодательство в широком и узком смыслах слова. Под законодательством в широком смысле понималась внешняя форма выражения объективного права, совокупность актов, с помощью которых воля народа становится общеобязательной. Иными словами, понятием "законодательство" охватывались различные юридические акты, издаваемые уполномоченными государственными органами и устанавливающие нормы права. В их число входили не только законодательные акты, но и многочисленные подзаконные акты.
Под законодательством в узком (собственном) смысле понимались только законы, т.е. нормативные правовые акты, имеющие высшую юридическую силу, принимаемые законодательными органами.
Практически на всем протяжении советского периода истории отечественного права законодательство понималось расширительно. Это объяснялось сразу несколькими причинами.
Во-первых, господствовавшая в то время доктрина "всевластья Советов" предполагала концентрацию законодательных и исполнительно-распорядительных полномочий у этих органов государственной власти. Отстаивалась концепция полновластья Советов, принцип разделения властей признавался буржуазным и чуждым советскому государственному строительству. Считалось, что различия между законодательством в широком и узком смыслах представляют исключительно научный интерес и не востребованы в практике законотворчества и правоприменения.
Во-вторых, на протяжении длительного периода советской истории в системе государственных органов одновременно сосуществовало сразу несколько органов, наделенных правом принимать акты законодательного характера (до принятия Конституции СССР 1936 г. к числу законодательных органов относились Съезд Советов, Центральный исполнительный комитет и Совет народных комиссаров, а в первые годы советской власти, вплоть до 1920 г., законодательствовали и наркоматы). Очевидно, что вторая причина напрямую была связана с первой и являлась ее следствием.
В 1990-е годы практика законотворчества стала постепенно склоняться к пониманию законодательства в узком (собственном) смысле. Отход от расширительного подхода к определению законодательства был обозначен уже в первой части Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ. В пункте 2 статьи 3 Гражданского кодекса РФ гражданское законодательство определено как совокупность самого Гражданского кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих гражданские отношения. Примечательно, что сама статья 3 называется "Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права". Законодатель в пунктах 3, 4 и 7 предусматривает возможность принятия Президентом РФ, Правительством РФ и федеральными министерствами нормативных актов, регулирующих гражданские отношения. Однако такие нормативные правовые акты имеют подзаконный характер и в состав гражданского законодательства не входят.
В тех отраслях законодательства, в которых законодательное регулирование соответствующих отношений относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в понятие "законодательство" наряду с федеральными законами включаются также региональные законы (законы субъектов Российской Федерации).
В отдельных случаях (ст. 1 Налогового кодекса Российской Федерации, ст. 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации) в понятие законодательства включаются кроме федеральных и региональных законов акты, принимаемые представительными органами муниципальных образований, которые по формальным основаниям законами являться не могут.
Впоследствии тенденция использования понятия "законодательство" в законотворческой практике нашла свое подтверждение в большинстве "отраслеобразующих" законов - Трудовом кодексе Российской Федерации (ст. 5), Таможенном кодексе Российской Федерации (ст. 3), Земельном кодексе Российской Федерации (ст. 2), Лесном кодексе Российской Федерации (ст. 2) и др.
Однако подход законодателя к определению понятия законодательства отличается крайней непоследовательностью.
В Указе Президента РФ от 6 февраля 1995 года N 94 "О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации" предполагается в Свод законов включить не только собственно законы, но и ряд нормативных указов Президента РФ, нормативных постановлений Правительства РФ, иных нормативных актов, а также нормативных актов Союза ССР, продолжающих действовать на территории Российской Федерации. А сам Свод законов в пункте 1 Указа Президента РФ назван "официальным систематизированным полным собранием действующих нормативных актов Российской Федерации".
В некоторых недавно принятых кодексах и иных федеральных законах можно обнаружить примеры возврата к концепции законодательства в широком смысле: под законодательством продолжает пониматься некий неоднородный по своей юридической природе нормативный массив - совокупность нормативных правовых актов, включая сами законы. Так, в статье 2 Воздушного кодекса РФ (от 19 марта 1997 года N 60-ФЗ) определено, что воздушное законодательство состоит из Воздушного кодекса РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Как видно из содержания ст. 2 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", в состав законодательства в области охраны окружающей среды включен сам Федеральный закон "Об охране окружающей среды", иные федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Последние два определения, демонстрирующие расширительный подход к законодательству, при котором законодательство отождествляется с простой совокупностью нормативных правовых актов, взяты из законодательных актов, принятых после принятия Гражданского кодекса РФ, в котором законодатель уже толкует понятие "законодательство" в собственном (узком) смысле.
Подобная непоследовательность в подходах к определению законодательства свидетельствует об отсутствии четко сформировавшейся концепции законотворчества, неразработанности по этому вопросу юридической догматики и невысоком уровне юридической техники в федеральном законотворческом процессе.
В этой связи включение в комментируемую статью, посвященную водному законодательству, упоминаний о подзаконных актах Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, а также муниципальных правовых актов, регулирующих водные отношения, может быть истолковано как балансировка между определением водного законодательства в узком смысле, содержащимся в части 1 комментируемой статьи, и расширительным подходом к пониманию водного законодательства, обозначенным в частях 3 - 7 статьи 2 Водного кодекса РФ.
В комментируемой статье к "федеральной составляющей" водного законодательства отнесены собственно Водной кодекс РФ и "другие федеральные законы". Примером таких "других" федеральных законов является Федеральный закон от 3 июня 2006 года N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" <2>, содержащий помимо организационных норм и переходных положений ряд важных материальных норм (статьи 6.1 - 6.4, 7 и др.).
--------------------------------
<2> Собрание законодательства РФ. 2006. N 23. Ст. 2380.
Определение водного законодательства через открытый список законодательных актов обусловлено отсутствием в Водном кодексе РФ определения предмета правового регулирования - водных отношений. Законодатель в части 1 статьи 4 комментируемого Кодекса фактически ушел от определения понятия водных отношений, включив в текст Кодекса следующее положение: "Водное законодательство регулирует водные отношения".
Отсутствие определения водных отношений представляет, на наш взгляд, серьезный концептуальный изъян современного российского водного законодательства, который, с одной стороны, препятствует эффективной систематизации водного законодательства прежде всего из-за отсутствия определения предмета правового регулирования, а с другой стороны, способен привести к многочисленным проблемам правоприменения, вызванным коллизией норм водного законодательства и норм "непрофильных" отраслей законодательства, регулирующих смежные с водными отношения (гражданские, земельные, лесные, налоговые, административные и другие). Без законодательно закрепленного определения предмета регулирования водного законодательства трудно установить, какое законодательство является специальным, а какое - общим при регулировании отношений в связи с использованием и охраной водных объектов.
Заметим, что в ранее действовавшем Водном кодексе РФ 1995 года законодатель предпринял попытку определить цели и задачи водного законодательства (преамбула и статья 3), а также отношения, регулируемые водным законодательством Российской Федерации (статья 5).
Двухуровневая система водного законодательства, предусматривающая включение в него как "федеральную составляющую" (Водный кодекс РФ и иные федеральные законы), так и региональное водное законодательство, обусловлена установленным Конституцией РФ распределением полномочий по регулированию водных отношений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
К ведению Российской Федерации в этой области относятся в соответствии со ст. 71 Конституции РФ: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, включая право на благоприятную окружающую среду, федеральная государственная собственность на водные объекты и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации; гражданское законодательство в части правовой защиты имущественных отношений, возникающих при использовании и охране водных объектов, и т.д.
Согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами, включая водные ресурсы; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории. В этой же статье Конституции РФ закреплено, что земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды также относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Водное законодательство субъектов Российской Федерации формируется в соответствии с Конституцией РФ, Водным кодексом РФ (см. часть 2 комментируемой статьи) и с учетом полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений, закрепленных в статьях 25 и 26 Водного кодекса РФ.
В Водном кодексе РФ встречаются нормы, содержащие упоминания об отдельных актах водного законодательства субъекта Российской Федерации. Так, в части 3 статьи 20 устанавливается, что ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, порядок расчета и взимания такой платы устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с данной нормой в некоторых субъектах Российской Федерации принимаются законодательные акты (например, Закон Ивановской области от 16 апреля 2009 года N 39-ОЗ "Об установлении ставок платы за пользование поверхностными водными объектами или их частями, находящимися в собственности Ивановской области" <3>, Закон Краснодарского края от 5 июня 2008 года N 1479-КЗ "О порядке расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности Краснодарского края" <4>, Закон Тамбовской области от 4 июня 2007 года N 218-З "О плате за пользование водными объектами, находящимися в государственной собственности Тамбовской области" <5>).
--------------------------------
<3> Ивановская газета. 22.04.2009. N 70(4437).
<4> Кубанские новости. 09.06.2008. N 93.
<5> Тамбовская жизнь. 08.06.2007. N 209 - 213 (24070 - 24074).
Другой пример - статья 6 Водного кодекса РФ, в которой (часть 4) закреплено, что на водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. В развитие этой нормы в Законе Костромской области от 29 февраля 2008 года N 267-4-ЗКО "О регулировании водных отношений на территории Костромской области" <6> появилась статья 7 "Случаи запрета использования водных объектов общего пользования или их частей".
--------------------------------
<6> Деловое обозрение. 20.03.2008. N 599.
Региональное водное законодательство представлено законодательными актами, регулирующими водные отношения в соответствии с полномочиями, которые закреплены в этой сфере за субъектами Российской Федерации.
Еще недавно в отдельных субъектах Российской Федерации существовали собственные водные кодексы. В настоящее время все они утратили силу: Водный кодекс Республики Башкортостан от 13 июля 1993 года признан утратившим силу в 2007 году, Водный кодекс Республики Татарстан от 16 июня 1999 года - в 2005 году, а Водный кодекс Кабардино-Балкарской Республики от 30 апреля 1997 года - в 2004 году.
Во многих субъектах Российской Федерации приняты региональные законы о регулировании водных отношений: Закон Московской области от 11 января 2007 года N 5/2007-ОЗ "О регулировании водных отношений на территории Московской области" <7>, Закон Тюменской области от 19 декабря 2006 года N 523 "О регулировании водных отношений в Тюменской области" <8>, Закон Амурской области от 14 сентября 2007 года N 388-ОЗ "О регулировании водных отношений в Амурской области" <9>, Закон Республики Коми от 3 апреля 2006 года N 22-РЗ "О регулировании водных отношений в Республике Коми" <10>, Закон Республики Башкортостан от 1 марта 2007 года N 412-з "О регулировании водных отношений в Республике Башкортостан" <11>, Закон Республики Хакасия от 12 марта 2008 года N 4-ЗРХ "О регулировании отдельных вопросов в области водных отношений" <12>, Закон Республики Дагестан от 1 ноября 2007 года N 52 "О регулировании водных отношений в Республике Дагестан" <13> и т.д.
--------------------------------
<7> Ежедневные новости. Подмосковье. 19.01.2007. N 9.
<8> Вестник Тюменской областной Думы. 2006. N 11.
<9> Амурская правда. 25.09.2007. N 117.
<10> Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 23.11.2006. N 11. Ст. 4595.
<11> Республика Башкортостан. 06.03.2007. N 43(26276).
<12> Вестник Хакасии. 19.03.2008. N 13.
<13> Собрание законодательства Республики Дагестан. 15.11.2007. N 17. Ст. 806.
В отдельных региональных законах в самих названиях законодательных актов уточняется, конкретизируется объект правового регулирования: Закон Томской области от 12 августа 2008 года N 168-ОЗ "О регулировании отдельных водных отношений, связанных с использованием и охраной поверхностных водных объектов, на территории Томской области" <14>, Закон Республики Ингушетия от 19 июля 2007 года N 30-РЗ "Об использовании и обеспечении безопасности водных ресурсов Республики Ингушетия" <15>, Закон Нижегородской области от 3 мая 2007 года N 40-З "Об охране и использовании водных объектов в Нижегородской области" <16>.
--------------------------------
<14> Собрание законодательства Томской области. 26.08.2008. N 8(37).
<15> Ингушетия. 26.07.2007. N 92.
<16> Нижегородские новости. 12.05.2007. N 83(3735).
Реже встречаются случаи объединения законодательного регулирования на региональном уровне водных и иных отношений (например, лесных, земельных отношений, отношений по недропользованию): Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 29 декабря 2006 года N 148-оз "О регулировании отдельных вопросов в области водных и лесных отношений на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" <17>, Закон Республики Адыгея от 7 июля 2008 года N 194 "О разграничении полномочий между органами государственной власти Республики Адыгея в сфере водных отношений, а также в сфере регулирования отношений недропользования" <18>.
--------------------------------
<17> Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. 29.12.2006. N 12 (часть I). Ст. 1491.
<18> Собрание законодательства Республики Адыгея. Июль. 2008. N 7.
Субъектами Российской Федерации принимаются законы, регулирующие вопросы распределения полномочий в сфере использования и охраны водных объектов между:
а) Российской Федерацией и ее субъектами (Закон Псковской области от 5 марта 2007 года 643-оз "О реализации отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений на территории Псковской области" <19>);
--------------------------------
<19> Псковская правда. 13.03.2007. N 47.
б) отдельными государственными органами субъекта Российской Федерации (Закон Санкт-Петербурга от 15 февраля 2007 года N 60-13 "О разграничении полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в области водных отношений на территории Санкт-Петербурга" <20>, Закон Смоленской области от 25 июня 2007 года N 62-з "О разграничении полномочий органов государственной власти Смоленской области в сфере водных отношений" <21>);
--------------------------------
<20> Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 26.02.2007. N 6.
<21> Вестник Смоленской областной Думы и администрации Смоленской области. 27.06.2007. N 6. Часть III.
в) государственными органами субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления (Закон Корякского автономного округа от 7 февраля 2007 года N 263-оз "О разграничении полномочий между органами государственной власти Корякского автономного округа и органами местного самоуправления в области водных отношений" <22>).
--------------------------------
<22> Народовластие. 15.02.2007. N 17.
Особое место в системе источников регионального водного законодательства занимают законы о питьевой воде: Закон Алтайского края от 8 декабря 2003 года N 74-ЗС "О питьевом водоснабжении" <23>, Закон Липецкой области от 11 июня 2002 года N 3-ОЗ "О питьевой воде и питьевом водоснабжении" <24>, Закон Республики Саха (Якутия) от 25 декабря 2003 года 103-З N 209-III "О питьевой воде и питьевом водоснабжении" <25>, Закон Чувашской Республики от 19 декабря 1997 года N 26 "О питьевой воде" <26> и т.д.
--------------------------------
<23> Сборник законодательства Алтайского края. 2003. N 92. Ч. 1.
<24> Липецкая газета. 15.06.2002. N 116.
<25> Якутские ведомости. 17.01.2004. N 4.
<26> Собрание законодательства Чувашской Республики. 1998. N 1 - 2. Ст. 6.
Нормы водного права могут содержаться в региональных природоохранных законах (например, в Законе Волгоградской области от 28 февраля 2000 года N 379-ОД "Об охране озера Эльтон" <27> установлен водный режим озера Эльтон (ст. 6 и др.)).
--------------------------------
<27> Волгоградская правда. 21.03.2000. N 49.
Законами, принимаемыми на региональном уровне, утверждаются заключение и расторжение бассейновых соглашений (Закон Хабаровского края от 30 ноября 2005 года N 316 "Об утверждении расторжения Бассейнового соглашения между Хабаровским краем и Амурской областью о разделе сумм платы за пользование водными ресурсами Бурейского водохранилища" <28>), принятие целевых программ в сфере использования и охраны водных объектов (Закон Томской области от 12 сентября 2005 года N 154-ОЗ "Об утверждении областной целевой программы "Питьевая вода Томской области" <29>, Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 28 июня 2007 года N 65-оз "О Программе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "Первоочередные меры по использованию и охране водных объектов или их частей бассейна реки Обь на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" на 2008 - 2010 годы" <30>). На законодательном уровне в субъектах Российской Федерации регулируются вопросы платности водопользования (Закон Краснодарского края от 5 июня 2008 года N 1479-КЗ "О порядке расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности Краснодарского края" <31>) и некоторые другие сферы водных отношений.
--------------------------------
<28> Собрание законодательства Хабаровского края. 12.01.2006. N 12 (41).
<29> Собрание законодательства Томской области. 20.09.2005. N 2.
<30> Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. 29.06.2007. N 6. Ст. 782.
<31> Кубанские новости. 09.06.2008. N 93.
В части второй комментируемой статьи закреплено положение о том, что нормы, регулирующие водные отношения и содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать Водному кодексу РФ. Данная норма, во-первых, определяет соотношение Водного кодекса РФ и актов законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующих водные отношения. Региональные законы принимаются в соответствии с Водным кодексом РФ и не могут ему противоречить. С помощью данной нормы гарантируется единство системы законодательного регулирования водных отношений.
Во-вторых, данная норма определяет субординацию между федеральными актами водного законодательства. Как известно, кодифицированный законодательный акт в Российской Федерации является федеральным законом. Вопрос о выделении кодифицированного акта среди некодифицированных законодательных актов является неоднозначным. Его по-разному трактуют ученые и сам законодатель. В одних кодексах (ст. 2 Лесного кодекса РФ, ст. 2 Воздушного кодекса РФ, ст. 2 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ) кодифицированный федеральный закон не выделяется среди других федеральных законов. В других же кодексах содержится положение о том, что некодифицированные федеральные законы должны соответствовать (не могут противоречить) кодифицированному акту (ст. 3 Градостроительного кодекса РФ, ст. 2 Земельного кодекса РФ), и тем самым устанавливается некоторое юридическое преимущество кодекса по сравнению с иными федеральными законами.
Что же касается Водного кодекса, то он в порядке "самопровозглашения" закрепляет в части 2 статьи 2 большую юридическую силу Кодекса по сравнению с другими федеральными законами, регулирующими водные отношения.
В отличие от Водного кодекса РФ 1995 года, действующий Кодекс 2006 года не содержит нормы, закрепляющей приоритет международно-правовой нормы. Это обстоятельство никоим образом не влияет на расстановку источников водного права в порядке убывания юридической силы: Конституция РФ - международные договоры РФ - Водный кодекс РФ - другие федеральные законы, регулирующие водные отношения.
Части 3 - 5 комментируемой статьи посвящены подзаконным актам, которые принимаются в развитие Водного кодекса РФ и других федеральных законов, регулирующих водные отношения, и должны соответствовать законодательным актам. Речь идет об указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ и приказах федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных Правительством РФ.
В части третьей комментируемой статьи упоминаются указы Президента РФ, которыми могут регулироваться водные отношения. Включение этой нормы в текст Водного кодекса РФ представляет собой отголосок правовой политики 1990-х годов, вошедшей в историю российского законодательства как эпоха "указного" права. В этот период Президент РФ своими указами заполнял законодательный вакуум в различных сферах экономической и социальной жизни. В настоящее время указы главы государства в реальном механизме правового регулирования утрачивают свои былые доминирующие позиции. В полной мере это относится и к правовому регулированию водных отношений. Президент издает указы для регулирования социально-экономических отношений в случаях, которые, как правило, непосредственно предусматриваются в самом законодательном акте. В этом смысле в системе нормативных правовых актов подзаконного характера, принимаемых на федеральном уровне, центральное место занимают акты Правительства РФ.
Нормативным правовым актам Правительства РФ как источникам водного права посвящена часть четвертая комментируемой статьи. В статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <32> закреплено, что Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения. При этом уточняется, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Таким образом, нормативными правовыми актами Правительства РФ, регулирующими водные отношения, могут быть только постановления, но не распоряжения Правительства РФ.
--------------------------------
<32> Собрание законодательства РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.
Нормотворческие полномочия Правительства РФ в сфере правового регулирования водных отношений устанавливаются непосредственно в актах водного законодательства - Водном кодексе РФ, Федеральном законе "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации". По отдельным вопросам водных отношений Правительство РФ, в соответствии с предписаниями водного законодательства, обязано принять соответствующие постановления, по другим - оно может реализовать нормотворческие полномочия по своему усмотрению.
В соответствии с Федеральным законом от 23 июля 2008 года N 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации" <33> некоторые полномочия в сфере правового регулирования водных отношений, ранее закрепленные за Правительством РФ непосредственно, переданы федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному Правительством РФ. Речь идет о порядке утверждения правил охраны жизни людей на водных объектах (часть 3 статьи 6 Водного кодекса РФ). При этом уже принятое Правительством РФ Постановление от 14 декабря 2006 года N 769 "О порядке утверждения правил охраны жизни людей на водных объектах" <34> продолжает действовать до тех пор, пока уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти ни примет по этому вопросу соответствующий нормативный правовой акт.
--------------------------------
<33> Собрание законодательства РФ. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616.
<34> Собрание законодательства РФ. 2006. N 51. Ст. 5469.
Сейчас Правительство РФ, согласно предписаниям Водного кодекса РФ, наделено правом устанавливать (утверждать):
особенности договора водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, порядок проведения такого аукциона, а также порядок подготовки и заключения договора водопользования относительно водного объекта, находящегося в государственной или муниципальной собственности (ст. 16 Водного кодекса РФ);
ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, порядок расчета и взимания такой платы (ст. 20);
порядок подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование (ст. 23);
перечень водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации (ст. 26);
методику определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 26);
правила расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений (ст. 26);
порядок утверждения границ бассейновых округов (ст. 28), создания и деятельности бассейновых советов (ст. 29);
порядок осуществления государственного мониторинга водных объектов (ст. 30);
порядок ведения государственного водного реестра (ст. 31);
порядок разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы (ст. 33);
порядок резервирования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 34);
порядок утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты, целевых показателей качества воды в водных объектах (ст. 35);
критерии отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов и региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, перечень должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, а также порядок осуществления государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов (ст. 36);
порядок осуществления государственного контроля за экономической концентрацией в области использования водных объектов (ст. 40);
порядок разработки, согласования и утверждения правил использования водохранилищ (ст. 45);
порядок использования поверхностных водных объектов для взлета, посадки воздушных судов (ст. 47);
правила установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов (ст. 65);
методику исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства (ст. 69).
Отдельные нормотворческие полномочия Правительства закреплены также в Федеральном законе "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" (ст. 6.1 и др.).
Реализуя перечисленные полномочия, Правительство РФ принимает постановления, в которых, как правило, указываются статьи Водного кодекса РФ, в соответствии и во исполнение которых принимаются данные подзаконные нормативные правовые акты. В качестве примеров приведем Постановления Правительства РФ: от 30 ноября 2006 года N 728 "О гидрографическом и водохозяйственном районировании территории Российской Федерации и утверждении границ бассейновых округов" <35>, от 10 апреля 2007 года N 219 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов" <36>, от 12 марта 2008 года N 165 "О подготовке и заключении договора водопользования" <37>, от 22 апреля 2009 года N 349 "Об утверждении Положения о разработке, согласовании и утверждении правил использования водохранилищ, в том числе типовых правил использования водохранилищ" <38>.
--------------------------------
<35> Собрание законодательства РФ. 2006. N 49 (ч. 2). Ст. 5225.
<36> Собрание законодательства РФ. 2007. N 16. Ст. 1921.
<37> Собрание законодательства РФ. 2008. N 11 (ч. 1). Ст. 1033.
<38> Собрание законодательства РФ. 2009. N 18 (ч. 2). Ст. 2247.
Пятая часть комментируемой статьи посвящена нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти.
Уполномоченные Правительством РФ федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты в случаях и пределах, предусмотренных как в самом Водном кодексе РФ и иных федеральных законах, так и в подзаконных источниках водного права - актах Президента РФ и Правительства РФ.
В Водном кодексе РФ содержатся нормы, наделяющие федеральные органы исполнительной власти правом принимать нормативные акты в области водных отношений (ст. ст. 6, 10 и др.).
Административная реформа в Российской Федерации внесла существенные коррективы в нормотворческую деятельность на подзаконном уровне. В соответствии с Указом Президента от 9 марта 2004 года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <39> осуществление функций по нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности возложено на федеральные министерства (указами Президента РФ могут быть установлены случаи, когда иные федеральные органы исполнительной власти (например, службы) могут в порядке исключения принимать нормативные правовые акты). Таким образом, в системе федеральных органов исполнительной власти министерства наделяются полномочиями издавать на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.
--------------------------------
<39> Собрание законодательства РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
В сфере водных отношений таким федеральным министерством является Министерство природных ресурсов и экологии РФ. В Положении о Министерстве природных ресурсов и экологии РФ, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 года N 404 <40>, установлено, что Минприроды России осуществляет функции по нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая водные объекты.
--------------------------------
<40> Собрание законодательства РФ. 2008. N 22. Ст. 2581.
Полномочия Минприроды России по нормативно-правовому регулированию водных отношений определены в Постановлении Правительства РФ от 13 декабря 2006 года N 757 "О полномочиях Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации в области водных отношений" <41>. В соответствии с этим актом Минприроды России утверждает:
--------------------------------
<41> Собрание законодательства РФ. 2006. N 51. Ст. 5461.
типовые правила использования водохранилищ;
перечни объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов;
форму предупреждения о предъявлении требования о прекращении права пользования водным объектом;
содержание и формы предоставления отчетности об осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений и целевые прогнозные показатели.
Кроме того, Минприроды России вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам переданных полномочий, а также издавать обязательные для исполнения методические указания и инструктивные материалы по осуществлению переданных полномочий.
Реализуя перечисленные полномочия, Минприроды России принимает соответствующие приказы (например, Приказ Минприроды России от 18 декабря 2006 года N 288 "Об утверждении Перечня объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов" <42>, Приказ Минприроды России от 7 марта 2007 года N 49 "Об утверждении формы предупреждения о предъявлении требования о прекращении права пользования водным объектом" <43>).
--------------------------------
<42> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 5.
<43> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 17.
Часть шестая комментируемой статьи посвящена нормативным правовым актам, регулирующим водные отношения, которые издают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий на основании и во исполнение Водного кодекса РФ, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации.
В отдельных случаях Водный кодекс РФ непосредственно предписывает органам государственной власти субъектов Российской Федерации принять акты, регулирующие водные отношения. В других случаях это делается опосредствованно - через определение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений (ст. 25) и случаев передачи осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 26).
Вопрос о полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений затронут также в Федеральном законе от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <44> (подп. 59 п. 2 ст. 26.3).
--------------------------------
<44> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
На уровне субъекта Российской Федерации нормативные правовые акты подзаконного характера, регулирующие водные отношения, могут приниматься:
высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации): Указ губернатора Ивановской области от 19 апреля 2007 года N 57-УГ "Об уполномоченном исполнительном органе государственной власти Ивановской области, осуществляющем отдельные полномочия Российской Федерации в области водных отношений" <45>, Указ губернатора Оренбургской области от 4 апреля 2008 года N 42-ук "Об осуществлении регионального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов" <46>;
--------------------------------
<45> Собрание законодательства Ивановской области. 27.04.2007. N 16 (336).
<46> Оренбуржье. 17.04.2008. N 59.
правительством субъекта Российской Федерации: Постановление правительства Московской области от 17 мая 2007 года N 370/17 "О плате за пользование водными объектами, находящимися в собственности Московской области" <47>, Постановление администрации Архангельской области от 27 апреля 2007 года N 88-па "Об утверждении Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Архангельской области" <48>, Постановление правительства Республики Башкортостан от 16 января 2009 г. N 9 "Об организации ведения мониторинга водных объектов на территории Республики Башкортостан" <49>; Постановление правительства Республики Бурятия от 15 января 2009 года N 4 "О Республиканской целевой программе "Чистая вода Республики Бурятия на 2009 - 2017 годы" <50>;
--------------------------------
<47> Ежедневные новости. Подмосковье. 26.05.2007. N 92.
<48> Волна. 11.05.2007. N 35.
<49> Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и правительства Республики Башкортостан. 06.04.2009. N 7 (301).
<50> Бурятия. 17.01.2009. N 6; Официальный вестник. N 5.
органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим функции в области использования и охраны водных объектов в пределах, установленных законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации: Приказ Минэкологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 14 сентября 2007 года N 983 "Об утверждении Перечня объектов, подлежащих региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов на территории Республики Татарстан" <51>, Приказ Министерства природных ресурсов Калужской области от 15 декабря 2008 г. N 374-08/01 "Об утверждении Административного регламента по осуществлению Министерством природных ресурсов Калужской области государственной функции по предоставлению права пользования водными объектами на основании договоров водопользования" <52>, Приказ Комприроды Нижегородской области от 20 ноября 2007 года N 251 "Об утверждении Перечня объектов, подлежащих региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов на территории Нижегородской области" <53>, Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Забайкальского края от 19 мая 2009 года N 7-Н/П "Об утверждении правил расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности Забайкальского края" <54>, Приказ Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области от 16 декабря 2008 года N 404 "Об обеспечении полномочий по осуществлению регионального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов" <55> и др.
--------------------------------
<51> Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2007. N 40. Ст. 1594.
<52> Весть. 13.02.2009. N 52.
<53> Нижегородская правда. 11.12.2007. N 146 (24877).
<54> Азия-Экспресс. 28.05.2009. N 22.
<55> СП - нормативные документы. 30.01.2009. N 3.
Часть седьмая комментируемой статьи посвящена муниципальным нормативным правовым актам, регулирующим водные отношения. Такие акты принимаются органами местного самоуправления на основании и во исполнение Водного кодекса РФ и других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Муниципальные правовые акты, регулирующие водные отношения, могут приниматься органами местного самоуправления только в пределах установленных полномочий. Муниципальный правовой акт принимается по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления.
Вопросы местного значения, относящиеся к предмету водного законодательства, закреплены в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" <56> (пункт 31 ч. 1 ст. 14, пункт 28 ч. 1 ст. 15, п. 36 ч. 1 ст. 16 и др.). Кроме того, в самом Водном кодексе РФ определены полномочия органов местного самоуправления в области водных отношений (ст. 27).
--------------------------------
<56> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Реализуя свои полномочия, органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, становящиеся источниками водного права (например, решение Совета депутатов Орехово-Зуевского муниципального района Московской области от 23 апреля 2008 года N 44/3 "Об утверждении Положения о порядке регулирования водных отношений на территории Орехово-Зуевского муниципального района Московской области" <57>, решение Омского городского Совета от 24 октября 2007 года N 61 "О правилах использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории муниципального образования городской округ город Омск Омской области, для личных и бытовых нужд" <58>, Постановление главы Солнечногорского муниципального района Московской области от 4 мая 2008 года N 1085 "О Правилах охраны жизни людей на водных объектах Солнечногорского муниципального района" <59>). В тексте муниципальных правовых актов, регулирующих водные отношения, как правило, содержится указание на законодательные и иные нормативные правовые акты, в соответствии с которыми были приняты муниципальные источники водного права.
--------------------------------
<57> Информационный вестник Орехово-Зуевского района. 30.04.2008. N 17.
<58> Третья столица. 06.11.2007. N 74.
<59> Сенеж. 16.05.2008. N 23.