1. Использование водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством о недрах.
2. При добыче торфа и других полезных ископаемых болото или его часть может утрачивать режим водного объекта в результате полной или частичной выработки торфа, полной или частичной замены его материалами естественного или техногенного происхождения, в том числе подстилающими болото отложениями. После окончания использования болота или его части проводится их рекультивация преимущественно путем обводнения и искусственного заболачивания.
Комментарий к статье 52 Водного Кодекса РФ
1. Общий обзор статьи. Она состоит из двух частей и регулирует порядок использования водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых. Первая часть содержит норму, отсылающую к иным статьям комментируемого Закона, а также к законодательству Российской Федерации о недрах. Это обусловлено тем, что данная деятельность регулируется многими законами и подзаконными актами. Вторая часть комментируемой статьи посвящена вопросам добычи торфа и других полезных ископаемых, залегающих на территориях, покрытых болотами. В ней содержится важное положение об обязанности рекультивации болота или его части после окончания его использования в целях добычи полезных ископаемых.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основной ее целью является установление правовых основ осуществления использования водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых, в качестве дополнительной цели можно указать охрану водных объектов, в частности болот, от истощения и т.п.
Сфера действия комментируемой статьи распространяется на отношения, возникающие при использовании водных объектов для добычи и разведки полезных ископаемых, таким образом, в нее включаются как отношения водопользования, так и недропользования.
Адресатами статьи являются лица, использующие водные объекты для разведки и добычи полезных ископаемых, контрольно-надзорные и правоохранительные органы, суды.
3. Основные понятия. К ним относятся: "водный объект", "полезные ископаемые", "разведка полезных ископаемых", "добыча полезных ископаемых", "торф", "болото", "режим водного объекта", "материал техногенного происхождения", "рекультивация", "обводнение", "искусственное заболачивание".
3.1. Водный объект - см. комментарий к ст. 1.
3.2. Полезные ископаемые - это минеральное сырье, природные минеральные образования земной коры неорганического и органического происхождения, которые могут быть эффективно использованы в сфере материального производства. По физическому состоянию полезные ископаемые делятся на твердые (угли ископаемые, руды, нерудные полезные ископаемые), жидкие (нефть, минеральные воды) и газообразные (газы природные, горючие и инертные газы) <353>.
--------------------------------
<353> http://slovari.yandex.ru/~книги/БСЭ/Полезные%20ископаемые
3.3. Разведка полезных ископаемых. Это совокупность работ для выявления и геолого-экономической оценки запасов минерального сырья в недрах. Состоит из трех главных стадий: предварительной, детальной и эксплуатационной <354>.
--------------------------------
<354> http://dic.academic.ru/dic.nsf/enc3p/250194
3.4. Добыча полезных ископаемых - это процессы извлечения твердых, жидких и газообразных полезных ископаемых из недр Земли с помощью технических средств <355>.
--------------------------------
<355> http://dic.academic.ru/dic.nsf/enc_geolog/1802
3.5. Торф - горючее полезное ископаемое, образующееся в процессе естественного отмирания и неполного распада болотных растений в условиях избыточного увлажнения и затрудненного доступа воздуха. Торф представляет собой продукт первой стадии углеобразовательного процесса. Торф используется в качестве удобрения, топлива, сырья химической промышленности <356>.
--------------------------------
<356> http:// slovari.yandex.ru/ C,PsCbC"/ P-CГC,PuCГC,PIPuPSPSC<Pu%20PSP°CГPэPe/ PyPsCbC"
3.6. Болото - участок земной поверхности, постоянно или большую часть года насыщенный водой и покрытый специфической болотной растительностью. Соответствующая экосистема характеризуется накоплением в верхних горизонтах субстрата мертвых неразложившихся растительных остатков, со временем превращающихся в торф. Болота возникают при зарастании озер, в результате переувлажнения почвы, при неглубоком залегании грунтовых вод и т.д. Различают верховые, низинные и переходные болота. По преобладающей растительности различают лесные, кустарничковые, травяные, моховые болота; по микрорельефу различают бугристые, плоские и выпуклые болота <357>.
--------------------------------
<357> http://slovari.yandex.ru/~книги/Естественные%20науки/Болото
3.7. Режим водного объекта (водный режим) - см. комментарий к ст. 1.
3.8. Материал техногенного происхождения. К ним относятся материалы, имеющие неорганическое происхождение, созданные человеком в процессе осуществления различных видов деятельности.
3.9. Материалы естественного происхождения - это материалы органического происхождения, образующиеся без участия человека.
3.10. Рекультивация - искусственное восстановление плодородия почвы и растительного покрова после техногенного нарушения природы (например, открытые горные выработки). При рекультивации земель различают два этапа: рекультивацию техническую и рекультивацию биологическую <358>.
--------------------------------
<358> http://dic.academic.ru/dic.nsf/ecolog/926
3.11. Обводнение - совокупность гидротехнических мероприятий по обеспечению водой безводных и маловодных районов для культурно-бытовых и хозяйственных целей <359>. Например, выработанные торфяники, возникшие после подземных разработок, часто заполняют водой и превращают в пруды.
--------------------------------
<359> http:// slovari.yandex.ru/ обводнение/ Естественные%20науки/ Обводнение
3.12. Искусственное заболачивание.
Заболачивание в широком смысле - это процесс образования болота на переувлажненных участках земной поверхности вследствие затрудненного стока, подъема уровня подземных вод или изменения режима испарения <360>.
--------------------------------
<360> http:// slovari.yandex.ru/ %20заболачивание/ Естественные%20науки/ Заболачивание
Под искусственным заболачиванием следует понимать образование болот в результате специальной деятельности человека.
4. Порядок и основания использования водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых. Согласно части 1 комментируемой статьи использование водных объектов для указанных целей осуществляется в соответствии с комментируемым Законом, а также законодательством Российской Федерации о недрах.
Здесь в первую очередь следует обратить внимание на то, что в процессе осуществления добычи и разведки полезны ископаемых водные объекты могут подвергаться негативному воздействию, поэтому при ведении такой деятельности должны соблюдаться нормы по охране водных объектов, установленные Водным кодексом РФ. Отметим, что согласно статье 1 Федерального закона от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" отношения, связанные с использованием и охраной земель, водных объектов, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Особого внимания также заслуживает статья 11 комментируемого Закона, регулирующая порядок предоставления водных объектов в пользование (осуществляемое на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование).
Согласно пункту 6 ч. 2 этой статьи водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для разведки и добычи полезных ископаемых на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование. При этом согласно части 3 ст. 11 не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование в случае, если водный объект используется для разведки и добычи полезных ископаемых, строительства трубопроводов, дорог и линий электропередачи на болотах, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек (см. комментарий к ст. 11).
Говоря о подземных водных объектах, отметим, что они включаются в предмет отношений, регулируемых как комментируемым Законом (см. комментарий к ст. 5) - охране подземных водных объектов посвящена ст. 59, - так и законодательством Российской Федерации о недрах. Так, согласно преамбуле Федерального закона "О недрах" сфера его действия распространяется, в частности, на отношения, возникающие в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.
5. Особенности использования болот в целях добычи торфа и других полезных ископаемых. Согласно части 2 комментируемой статьи в процессе добычи торфа и других полезных ископаемых в результате полной или частичной выработки торфа, полной или частичной замены его материалами естественного или техногенного происхождения, в том числе подстилающими болото отложениями, болото либо его часть может утрачивать режим водного объекта. Также в этой части закреплена обязанность лиц, занимающихся добычей полезных ископаемых, после окончания использования болота или его части провести рекультивацию данного объекта, которая должна быть выполнена преимущественно путем обводнения и искусственного заболачивания.
Одной из основных целей рекультивации болот является предотвращение торфяных пожаров, которые являются видом лесных пожаров, при которых горит слой торфа и корни деревьев. Лесные пожары подразделяют на верховые, низовые и почвенные (торфяные). Пожар распространяется со скоростью до нескольких метров в сутки. Часто торфяные пожары представляют собой стадию развития низовых пожаров, либо переходят в низовой пожар при раздувании их ветром. При выгорании почвы под деревьями последние беспорядочно падают.
Торф может самовозгораться, если его влажность меньше 40%. В период массовых пожаров 2010 г. влажность торфа оценивалась в 28 - 30%.
По мнению специалистов, обводнение ранее осушенных торфяников способно предотвратить их дальнейшее возгорание. Заместитель директора Государственного гидрологического института В. Вуглинский предлагает ликвидировать ранее выкопанные дренажные канавы и мелиоративную сеть. Заместитель декана почвоведения МГУ В. Гончаров считает, что требуется перенять западный опыт по двустороннему регулированию водного режима (в зависимости от наличия засухи или обилия влаги пропускать нужное количество воды, чтобы избегать высыхания или затопления земель). По его данным, в Голландии таким образом регулируется влажность 80% торфяных земель, а в Финляндии - 100% <361>.
--------------------------------
<361> См.: http://www.kartravel.ru/oxota.html.
Также отметим, что болота как ценный природный объект подлежат особым мерам правовой охраны. В частности, согласно статье 57 комментируемого Закона загрязнение и засорение болот отходами производства и потребления, загрязнение их нефтепродуктами, ядохимикатами и другими вредными веществами запрещаются. Осушение либо иное использование болот или их частей не должно приводить к ухудшению состояния неиспользуемых частей этих болот, других водных объектов и к истощению вод (см. комментарий к ст. 57).
6. Связь предписаний статьи с иными нормами. Как отмечает О.Л. Дубовик, нормы комментируемой статьи непосредственно связаны с нормами следующих статей главы 6 "Охрана водных объектов":
- статей 1 и 5, в которых даны основные понятия и определены виды водных объектов;
- статьи 11, устанавливающей, что для разведки и добычи полезных ископаемых требуется решение о предоставлении водного объекта в пользование, и, соответственно, с другими нормами, регулирующими содержание и порядок принятия такого решения;
- статьи 35, устанавливающей нормативы воздействия на водные объекты;
- статьи 39, регламентирующей права и обязанности собственников водных объектов и водопользователей;
- статьи 57, регламентирующей охрану болот; и некоторыми иными статьями.
7. Трудности применения. Они в первую очередь связаны с отсылочным характером нормы и заключаются в необходимости поиска соответствующих предписаний как в комментируемом законе, так и в законодательстве Российской Федерации о недрах.
8. Статистическая справка. По заявлению заместителя главы Правительства Московской области Н. Пищева, на обводнение и строительство основных гидротехнических сооружений и другие работы в 2012 - 2013 годах Подмосковью требуется 200,5 млрд. рублей. И это пока предварительные цифры.
По его словам, всего до 2013 года нужно обводнить 65 тыс. га торфяников. Пока обводнено 6 тысяч га, в этом году предстоит обводнить 22 тысячи га <362>.
--------------------------------
<362> См.: http:// www.mk.ru/ social/ article/ 2011/ 05/ 27/ 592877-rossiya-opyat-igraet-s-ognem.html.
Другой комментарий к статье 52 ВК РФ
Согласно части 1 комментируемой статьи использование водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых осуществляется в соответствии с ВК РФ и законодательством о недрах. В данном случае скорее всего имеется в виду, что при разведке и добыче полезных ископаемых может быть оказано воздействие и на поверхностные водные объекты, использование которых, без сомнений, подлежит регулированию водным законодательством (в таком случае на недропользователей, например, будут распространяться основные требования к охране водных объектов). Это еще раз доказывает взаимосвязь поверхностных и подземных вод, в особенности в случае загрязнения и иного негативного воздействия.
Что касается подземных водных объектов (бассейнов подземных вод и водоносных горизонтов), то при разведке и добыче из них полезных ископаемых будут применяться нормы законодательства РФ о недрах, в частности будут иметь силу все требования Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <354> (далее - Закон РФ "О недрах").
--------------------------------
<354> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
Как уже ранее отмечалось, двойственность нормативного регулирования подземных водных объектов обусловлена тем, что подземные водные объекты, входя в предмет отношений, регулируемых водным законодательством, одновременно выступают объектом регулирования законодательства РФ о недрах, являясь специфическим минеральным ресурсом - подземными водами (это объект геологического изучения, разведки, добычи и охраны) (см. комментарий к п. 6 ст. 5 ВК РФ).
Недра - это "сложная природо-социальная система, представляющая собой и объект хозяйственной деятельности, и компонент экосистемы" <355>.
--------------------------------
<355> См.: Вылегжанина Е.Е. Международно-правовые подходы к защите окружающей среды при недропользовании // Нефть, Газ и Право. 2007. N 4. С. 41.
В связи с чем в ст. 1 Закона РФ "О недрах" прямо указано на то, что отношения, связанные с использованием и охраной земель, водных объектов, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.
Законодательное закрепление термина "недра" содержится в преамбуле Закона РФ "О недрах", где недра определены как "часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения".
Согласно преамбуле Закон РФ "О недрах" также регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной таких специфических минеральных ресурсов, как подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.
Самым распространенным, экономически ценным, но не единственным полезным свойством недр, в результате использования которого взимаются платежи при пользовании недрами, являются полезные ископаемые <356>. Обычно на практике все полезные свойства недр объединяют под названием "полезные ископаемые", то же самое касается и подземных вод как специфического минерального ресурса.
--------------------------------
<356> Различные по своему физическому состоянию природные минеральные образования в земной коре неорганического и органического происхождения, которые при данном уровне развития экономики и техники могут быть использованы в народном хозяйстве в естественном виде как сырье или после соответствующей переработки (твердые - различные руды, уголь, каменная соль и др., жидкие - нефть, минеральные воды, газообразные - горючий газ).
Следует обратить внимание на ст. 11 ВК РФ, которая регулирует порядок предоставления водных объектов в пользование на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование. Особенности предоставления зависят от конкретного вида водопользования (см. комментарий к ст. 11).
Согласно ч. 2 ст. 11 ВК РФ водные объекты публичной собственности (федеральной, субъекта РФ или муниципальной) предоставляются в пользование на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование для следующих целей, связанных с недропользованием, в том числе разведкой и добычей полезных ископаемых:
- разведки и добычи полезных ископаемых;
- проведения дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов.
Такой порядок предоставления более детально регламентирован в статьях 21 - 23 ВК РФ (см. комментарий к статьям 21 - 23 ВК РФ).
Согласно ч. 3 ст. 11 ВК РФ не требуется заключение ни договора водопользования, ни принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование в случае, если водный объект используется для:
- забора (изъятия) из подземного водного объекта водных ресурсов, в том числе водных ресурсов, содержащих полезные ископаемые и (или) являющихся природными лечебными ресурсами, а также термальных вод;
- проведения геологического изучения, а также геофизических, геодезических, картографических, топографических, гидрографических, водолазных работ;
- разведки и добычи полезных ископаемых, строительства трубопроводов, дорог и линий электропередачи на болотах, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек.
Следует отличать недропользование (геологическое изучение, разведка и добыча полезных ископаемых, строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей, и др.) от градостроительных работ (строительных, дноуглубительных, взрывных, буровых и др.) (см. комментарий к ст. 61 ВК РФ).
Согласно части 2 комментируемой статьи при добыче торфа и других полезных ископаемых болото или его часть может утрачивать режим водного объекта в результате:
- полной или частичной выработки торфа,
- полной или частичной замены его материалами естественного или техногенного происхождения, в том числе подстилающими болото отложениями.
После окончания использования болота или его части проводится их рекультивация преимущественно путем обводнения и искусственного заболачивания.
Болота являются поверхностным водным объектом (см. комментарий к ст. 5 ВК РФ). Согласно п. 5 ст. 1 ВК РФ под водным режимом понимается изменение во времени уровней, расхода и объема воды в водном объекте. Болота подлежат особой охране от загрязнения и засорения (см. комментарий к ст. 57 ВК РФ).
Торф отнесен п. 2 ст. 337 НК РФ к одним из видов добытого полезного ископаемого, налоговая ставка при его добыче установлена п. 2 ст. 342 НК РФ в размере 4 процентов (глава 26 "Налог на добычу полезных ископаемых").
Еще раз отметим, что в соответствии с ч. 3 ст. 11 ВК РФ не требуется заключение ни договора водопользования, ни принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование в случае, если водный объект используется для разведки и добычи полезных ископаемых на болотах, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек.
В Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (г. Рамсар, 2 февраля 1971 г.) <357> под водно-болотными угодьями понимаются районы болот, фенов, торфяных угодий или водоемов - естественных или искусственных, постоянных или временных, стоячих или проточных, пресных, солоноватых или соленых, включая морские акватории, глубина которых при отливе не превышает шести метров.
--------------------------------
<357> Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXXIII. М., 1979. С. 462 - 466.