1. Водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.(Часть в редакции, введенной в действие с 24 июля 2015 года Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 244-ФЗ.
2. В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности.
3. За пределами территорий городов и других населенных пунктов ширина водоохранной зоны рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и ширина их прибрежной защитной полосы устанавливаются от местоположения соответствующей береговой линии (границы водного объекта), а ширина водоохранной зоны морей и ширина их прибрежной защитной полосы - от линии максимального прилива. При наличии централизованных ливневых систем водоотведения и набережных границы прибрежных защитных полос этих водных объектов совпадают с парапетами набережных, ширина водоохранной зоны на таких территориях устанавливается от парапета набережной.(Часть в редакции, введенной в действие с 18 июля 2008 года Федеральным законом от 14 июля 2008 года N 118-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 1 января 2013 года Федеральным законом от 7 декабря 2011 года N 417-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 24 июля 2015 года Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 244-ФЗ.
4. Ширина водоохранной зоны рек или ручьев устанавливается от их истока для рек или ручьев протяженностью:
1) до десяти километров - в размере пятидесяти метров;
2) от десяти до пятидесяти километров - в размере ста метров;
3) от пятидесяти километров и более - в размере двухсот метров.
5. Для реки, ручья протяженностью менее десяти километров от истока до устья водоохранная зона совпадает с прибрежной защитной полосой. Радиус водоохранной зоны для истоков реки, ручья устанавливается в размере пятидесяти метров.
6. Ширина водоохранной зоны озера, водохранилища, за исключением озера, расположенного внутри болота, или озера, водохранилища с акваторией менее 0,5 квадратного километра, устанавливается в размере пятидесяти метров. Ширина водоохранной зоны водохранилища, расположенного на водотоке, устанавливается равной ширине водоохранной зоны этого водотока.
7. Границы водоохранной зоны озера Байкал устанавливаются в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 1999 года N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал". (Часть в редакции, введенной в действие с 11 июля 2014 года Федеральным законом от 28 июня 2014 года N 181-ФЗ.
8. Ширина водоохранной зоны моря составляет пятьсот метров.
9. Водоохранные зоны магистральных или межхозяйственных каналов совпадают по ширине с полосами отводов таких каналов.
10. Водоохранные зоны рек, их частей, помещенных в закрытые коллекторы, не устанавливаются.
11. Ширина прибрежной защитной полосы устанавливается в зависимости от уклона берега водного объекта и составляет тридцать метров для обратного или нулевого уклона, сорок метров для уклона до трех градусов и пятьдесят метров для уклона три и более градуса.
12. Для расположенных в границах болот проточных и сточных озер и соответствующих водотоков ширина прибрежной защитной полосы устанавливается в размере пятидесяти метров.
13. Ширина прибрежной защитной полосы реки, озера, водохранилища, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение (места нереста, нагула, зимовки рыб и других водных биологических ресурсов), устанавливается в размере двухсот метров независимо от уклона прилегающих земель.(Часть в редакции, введенной в действие с 1 ноября 2013 года Федеральным законом от 21 октября 2013 года N 282-ФЗ.
14. На территориях населенных пунктов при наличии централизованных ливневых систем водоотведения и набережных границы прибрежных защитных полос совпадают с парапетами набережных. Ширина водоохранной зоны на таких территориях устанавливается от парапета набережной. При отсутствии набережной ширина водоохранной зоны, прибрежной защитной полосы измеряется от местоположения береговой линии (границы водного объекта).(Часть в редакции, введенной в действие с 18 июля 2008 года Федеральным законом от 14 июля 2008 года N 118-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 1 января 2013 года Федеральным законом от 7 декабря 2011 года N 417-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 24 июля 2015 года Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 244-ФЗ.
15. В границах водоохранных зон запрещаются:
1) использование сточных вод в целях регулирования плодородия почв;(Пункт в редакции, введенной в действие с 1 ноября 2013 года Федеральным законом от 21 октября 2013 года N 282-ФЗ.
2) размещение кладбищ, скотомогильников, объектов размещения отходов производства и потребления, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ, пунктов захоронения радиоактивных отходов;(Пункт в редакции, введенной в действие с 15 июля 2011 года Федеральным законом от 11 июля 2011 года N 190-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 1 января 2015 года Федеральным законом от 29 декабря 2014 года N 458-ФЗ.
3) осуществление авиационных мер по борьбе с вредными организмами;(Пункт в редакции, введенной в действие с 1 ноября 2013 года Федеральным законом от 21 октября 2013 года N 282-ФЗ.
4) движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие;
5) размещение автозаправочных станций, складов горюче-смазочных материалов (за исключением случаев, если автозаправочные станции, склады горюче-смазочных материалов размещены на территориях портов, судостроительных и судоремонтных организаций, инфраструктуры внутренних водных путей при условии соблюдения требований законодательства в области охраны окружающей среды и настоящего Кодекса), станций технического обслуживания, используемых для технического осмотра и ремонта транспортных средств, осуществление мойки транспортных средств;(Пункт дополнительно включен с 1 ноября 2013 года Федеральным законом от 21 октября 2013 года N 282-ФЗ)
6) размещение специализированных хранилищ пестицидов и агрохимикатов, применение пестицидов и агрохимикатов;(Пункт дополнительно включен с 1 ноября 2013 года Федеральным законом от 21 октября 2013 года N 282-ФЗ)
7) сброс сточных, в том числе дренажных, вод;(Пункт дополнительно включен с 1 ноября 2013 года Федеральным законом от 21 октября 2013 года N 282-ФЗ)
8) разведка и добыча общераспространенных полезных ископаемых (за исключением случаев, если разведка и добыча общераспространенных полезных ископаемых осуществляются пользователями недр, осуществляющими разведку и добычу иных видов полезных ископаемых, в границах предоставленных им в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах горных отводов и (или) геологических отводов на основании утвержденного технического проекта в соответствии со статьей 19.1 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах").(Пункт дополнительно включен с 1 ноября 2013 года Федеральным законом от 21 октября 2013 года N 282-ФЗ)
16.
1) централизованные системы водоотведения (канализации), централизованные ливневые системы водоотведения;
2) сооружения и системы для отведения (сброса) сточных вод в централизованные системы водоотведения (в том числе дождевых, талых, инфильтрационных, поливомоечных и дренажных вод), если они предназначены для приема таких вод;
3) локальные очистные сооружения для очистки сточных вод (в том числе дождевых, талых, инфильтрационных, поливомоечных и дренажных вод), обеспечивающие их очистку исходя из нормативов, установленных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и настоящего Кодекса;
4) сооружения для сбора отходов производства и потребления, а также сооружения и системы для отведения (сброса) сточных вод (в том числе дождевых, талых, инфильтрационных, поливомоечных и дренажных вод) в приемники, изготовленные из водонепроницаемых материалов.(Часть в редакции, введенной в действие с 1 ноября 2013 года Федеральным законом от 21 октября 2013 года N 282-ФЗ.
16.1. В отношении территорий садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан, размещенных в границах водоохранных зон и не оборудованных сооружениями для очистки сточных вод, до момента их оборудования такими сооружениями и (или) подключения к системам, указанным в пункте 1 части 16 настоящей статьи, допускается применение приемников, изготовленных из водонепроницаемых материалов, предотвращающих поступление загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в окружающую среду.(Часть дополнительно включена с 1 ноября 2013 года Федеральным законом от 21 октября 2013 года N 282-ФЗ)
17. В границах прибрежных защитных полос наряду с установленными частью 15 настоящей статьи ограничениями запрещаются:
1) распашка земель;
2) размещение отвалов размываемых грунтов;
3) выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн.
18. Установление на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, в том числе посредством специальных информационных знаков, осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Комментарий к статье 65 Водного Кодекса РФ
1. Общий обзор статьи. Статья включает 18 частей, устанавливающих особенности таких элементов правового режима водоохранных зон и защитных прибрежных полос, как особенности объекта-носителя режима, режимные ограничения и границы их действия в пространстве.
Часть 1 содержит определение и цели установления специального режима осуществления деятельности в границах водоохранных зон.
Часть 2 предусматривает специфическую разновидность зонирования водоохранных зон (в виде прибрежных защитных полос), а также возможность введения дополнительных ограничений в границах прибрежных защитных полос.
Части 3 - 10 устанавливают требования к размерам водоохранных зон и правила определения их границ. При этом часть 7 содержит отсылочную норму к Федеральному закону от 01.05.1999 N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" <405>.
--------------------------------
<405> СЗ РФ. 1999, N 18. Ст. 2220.
Части 11 - 14 устанавливают требования к размерам прибрежных защитных полос и правила определения их границ.
Часть 15 содержит перечень режимных ограничений в границах водоохранных зон, а часть 16 устанавливает допустимые виды воздействия в их границах, а также условия правомерности такого воздействия.
Часть 17 содержит перечень дополнительных режимных ограничений в границах прибрежных защитных полос, возможность которых предусмотрена частью 2 комментируемой статьи.
В соответствии с частью 18 правом устанавливать порядок установления на местности границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос наделяется Правительство РФ. Соответственно, Правительство РФ вправе самостоятельно определять субъектов, обязанных устанавливать такие границы на местности.
2. Цели, сфера действия и адресаты предписаний.
Целью статьи является обеспечение повышенной защиты водных объектов от неблагоприятного воздействия посредством введения дополнительных ограничений и запретов на территориях, прилегающих к таким объектам.
Сфера действия статьи чрезвычайно широка, поскольку касается всех водных объектов на территории Российской Федерации.
Поэтому адресатами статьи является неопределенно широкий круг лиц, постоянно или временно использующих территории, прилегающие к водным объектам. Специальным адресатом статьи является Правительство РФ, которое, в свою очередь, вправе определять круг лиц, обязанных устанавливать границы предусмотренных статьей зон на местности. В соответствии с пунктом 3 Правил установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов <406> к ним относятся органы государственной власти субъектов Российской Федерации, Федеральное агентство водных ресурсов и его территориальные органы.
--------------------------------
<406> Постановление Правительства РФ от 10.01.2009 N 17 "Об утверждении Правил установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов" // СЗ РФ. 2009. N 3. Ст. 415.
3. Основные понятия. Ими являются термины, значение которых было раскрыто выше ("береговая линия", "море", "река", "канал", "ручей", "озеро", "водохранилище" - см. комментарий к ст. 5; "акватория", "водный объект", "истощение вод" - см. комментарий к ст. 1; "среда обитания животного и растительного мира" - см. комментарий к ст. 3). Специфическими для комментируемой статьи являются такие понятия, как "водоохранная зона", "прибрежная защитная полоса", "полоса отвода канала", "населенный пункт", "ливневая канализация", "набережная", "парапет", "водный объект, имеющий особое ценное рыбохозяйственное значение".
3.1. Водоохранная зона. Слово зона (от греческого swvn - пояс) обозначает участок, область, пояс или полосу, обладающие определенным качественным признаком <407>.
--------------------------------
<407> Большая Советская Энциклопедия (в 30 томах) / Гл. ред. А.М. Прохоров. М.: Советская Энциклопедия, 1972. Т. 9. С. 572.
Установление различного рода зон в экологическом законодательстве является одним из способов территориальной охраны путем выделения участков с особыми условиями пользования (см., например, ст. ст. 48 и 49 Федерального закона N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <408>). Зонирование применяется для установления различных правовых режимов для участков пространства, которые до установления зон имели однородный правовой режим <409> (например, выделение функциональных зон внутри национальных парков). Сутью зонирования в природоохранных целях является, как правило, установление в пределах зон ограничений деятельности более жестких, чем в прилежащих к ним участках пространства (например, санитарно-защитные зоны, охранные зоны особо охраняемых природных территорий и т.п.). Установление зон означает установление пространственных и временных рамок действия ограничений хозяйственной или иной деятельности.
--------------------------------
<408> См. подробнее: Комментарий к Федеральному закону от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2011.
<409> Поскольку природные комплексы весьма различны по набору компонентов (горы, леса, тундры и т.п.), то здесь имеется в виду однородность по определенному юридическому признаку, а не однородность вообще. - Прим. авт.
Соответственно, различного рода зоны (а также и пояса), установленные в природоохранных целях, являются частным случаем особо охраняемых территорий <410>. Следовательно, необходимыми элементами правового режима природоохранных зон являются режимные ограничения (режим особой охраны), пространственные и, при необходимости, временные границы действия ограничений.
--------------------------------
<410> Об особо охраняемых территориях см. подробнее: Генеральная Ассамблея ООН. Шестьдесят вторая сессия. Пункт 79 (а) предварительной повестки дня. Мировой океан и морское право. Доклад Генерального секретаря. Добавление. A/62/66/Add.2 (русский). С. 41 - 42; Учебно-практический комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: Эксмо, 2006. С. 481 - 482; Каленченко М.М. Правовой режим территориальной охраны морской среды / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: Городец, 2009. С. 57 - 65.
В соответствии с частью 1 комментируемой статьи водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии определенных водных объектов (морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ) и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности. Специальный режим деятельности устанавливается в следующих целях:
- предотвращение загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов;
- предотвращение истощения их вод;
- сохранение среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.
Водоохранные зоны устанавливаются только для водных объектов, прямо предусмотренных комментируемой статьей, а именно: моря, водотоки (реки, ручьи, каналы) водоемы (озера, водохранилища, пруды). Действие комментируемой статьи, очевидно, не распространяется на болота, природные выходы подземных вод, ледники и снежники, а также подземные водные объекты.
Режимные ограничения в водоохранных зонах предусмотрены частью 15 комментируемой статьи и включают в себя запреты на:
1) использование сточных вод для удобрения почв;
2) размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ, пунктов захоронения радиоактивных отходов;
3) осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений;
4) движение и стоянку транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.
Сводная информация о правилах определения
ширины водоохранных зон
Водный объект
Водоохранная
зона, м <411> Граница отмеряется Прибрежная защитная
полоса (м) при
за пределами
населенных
пунктов
в населенном
пункте нулевом
или
обратном
уклоне
<3
>=3
Море
500 линии
наибольшего
прилива парапета
(при наличии
ливневой
канализации),
а при его
отсутствии -
от береговой
линии
30
40
50
Озеро <412> 50 береговой
линии
Водохранилище
не на
водотоке 50
Водохранилище
на водотоке равняется
ширине
водоохранной
зоны водотока
Озеро,
водохранилище,
имеющие особо
ценное рыбо-
хозяйственное
значение установлены в
соответствии
с законодатель-
ством о
рыболовстве
200 независимо от
уклона
Канал равняется ширине
полосы отвода
30
40
50
Исток
водотока в радиусе
50 м не определено в радиусе 50 м
Водоток
длиной, км <10 <*> <50 >=50 береговой
линии парапета (при
наличии
ливневой
канализации),
а при его
отсутствии -
от береговой
линии
30 <*>
40 <*>
50 <*>
Река, ручей 50 00 00
Водоток в
границах
болот
50
50
--------------------------------
<411> Водоохранные зоны не устанавливаются для рек (их частей), помещенных в закрытые коллекторы.
<412> Для любых озер, водохранилищ, за исключением водохранилищ, расположенных на водотоках. Для озер, водохранилищ площадью менее 0,5 кв. км водоохранная зона, очевидно, не устанавливается.
<*> Ширина прибрежной защитной полосы равняется ширине водоохранной зоны и составляет 50 м независимо от уклона.
Отметим, что границы водоохранных зон могут совпадать в пространстве с особо охраняемыми территориями, предусмотренными земельным, водным законодательством, законодательством о животном мире, водных биологических ресурсах и сохранении среды их обитания.
Например, в соответствии с Правилами установления рыбоохранных зон <413>, границы последних совпадают с границами собственно водоохранных зон. Однако в соответствии с пунктом 14 указанных Правил определены также правила установления ширины рыбоохранных зон прудов, обводненных карьеров, имеющих гидравлическую связь с реками, ручьями, озерами, водохранилищами и морями (50 м). Устанавливать рыбоохранные зоны и обозначать их на местности уполномочено Росрыболовство. Правила обозначения на местности утверждены соответствующим приказом Росрыболовства <414>. Рыбоохранные зоны в отличие от водоохранных зон создаются не по умолчанию (в силу закона), а на основании издания соответствующего акта уполномоченным органом <415>.
--------------------------------
<413> Постановление Правительства РФ от 06.10.2008 N 743 "Об утверждении Правил установления рыбоохранных зон" // СЗ РФ. 2008. N 41. Ст. 4682.
<414> Приказ Росрыболовства от 15.12.2008 N 410 "Об утверждении Порядка установления на местности границ рыбоохранных зон" // БНА РФ. 2009. N 5.
<415> См., например: Приказ Росрыболовства от 20.11.2010 N 943 "Об установлении рыбоохранных зон морей, берега которых полностью или частично принадлежат Российской Федерации, и водных объектов рыбохозяйственного значения Республики Адыгея, Амурской и Архангельской областей" (не опубликован).
В связи с особым значением озера Байкал как объекта Всемирного наследия, его правовой режим и статус регулируется Федеральным законом от 01.05.1999 N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" <416> и принятыми в его исполнение нормативными правовыми актами. К указанным нормативным актам и отсылает часть 7 комментируемой статьи в части установления ширины водоохранных зон данного водного объекта. Согласно части 1 ст. 2 указанного Закона, в Байкальскую природную территорию включается озеро Байкал, его водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории РФ, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него. Природопользование в границах Байкальской природной территории осуществляется в соответствии с зонированием на центральную экологическую зону (наиболее жесткие ограничения), буферную экологическую зону и экологическую зону атмосферного влияния.
--------------------------------
<416> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2220.
В центральную экологическую зону входят собственно озеро Байкал с островами, его водоохранная зона, а также прилегающие к озеру Байкал особо охраняемые природные территории. Нам не удалось обнаружить каких-либо специальных предписаний относительно ширины водоохраной зоны, поэтому они определяются согласно общим правилам комментируемой статьи, то есть составляет 50 м. При этом перечень режимных ограничений в центральной экологической зоне (в том числе) озера Байкал утвержден Постановлением Правительства РФ от 30.08.2001 N 643 "Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории" <417> и является более жестким, чем предусмотрено комментируемой статьей. Кроме того, действие в пространстве предусмотренных указанным Постановлением ограничений гораздо шире, чем действие в пространстве ограничений, предусмотренных режимом водоохраной зоны.
--------------------------------
<417> СЗ РФ. 2001. N 37. Ст. 3687.
3.2. Прибрежная защитная полоса. По смыслу частей 1 и 2 комментируемой статьи прибрежной защитной зоной является часть водоохраной зоны, в границах которой введены дополнительные ограничения, по сравнению с водоохраной зоной.
Ограничения в границах прибрежной защитной полосы предусмотрены частью 17 комментируемой статьи и включают в себя такие запреты, как запрет на:
- распашку земель;
- размещение отвалов размываемых грунтов;
- выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн.
В соответствии с пунктом 8 ст. 27 ЗК РФ запрещается приватизация земельных участков в "пределах береговой полосы", установленной в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации.
Сводная информация о правилах определения ширины прибрежных защитных полос представлена в нижеследующей таблице.
3.3. Полоса отвода канала. На сегодняшний день существуют строительные правила <418>, устанавливающие порядок определения и ширину мелиоративных каналов в зависимости от множества факторов. В большинстве случаев, фактическая ширина полос отвода существующих каналов установлена в соответствии с проектной документацией и очень сильно варьирует в зависимости от типа устройства канала (в выемке, полувыемке, насыпи или полунасыпи) и его пропускной способности. Например, нормы отвода земель для мелиоративных каналов СН 474-75 устанавливают порядок определения ширины для мелиоративных каналов с пропускной способностью не более 10 куб. м/с.
--------------------------------
<418> См., например: Нормы отвода земель для мелиоративных каналов СН 474-75.
В качестве приблизительных ориентиров для каналов с пропускной способностью не более 10 м 3/с можно использовать следующие данные.
Ширина полосы отвода для мелиоративных каналов
Мелиоративные каналы,
проходящие по:
Ширина по дну, м Ширина полосы отвода в
бессрочное пользование, м
min max min max
выемке
полувыемке
полунасыпи
насыпи 0,4
0,4
0,4
0,6 3
3
3
3 3,5
11
11
12 17
32
37,5
45
Как следует из таблицы, ширина водоохраной зоны таких каналов будет составлять от 17 до 45 м. В случае определения ширины водозащитной прибрежной полосы по правилам части 11 комментируемой статьи, ее ширина будет составлять от 30 до 50 м. В такой ситуации может водозащитная прибрежная полоса может полностью совпадать с водоохраной зоной либо превышать ее по размерам.
Ширина полос отвода земель для каналов с пропускной способностью воды более 10 куб. м/с, каналов, разрабатываемых взрывным методом, а также проходящих в районах, подверженных оползням и селям, и в населенных пунктах должна определяться проектами, утвержденным в установленном порядке.
3.4. Населенный пункт. Это населенное место (поселение), первичная единица расселения людей в пределах одного застроенного земельного участка (город, поселок городского типа, село и пр.). Обязательный признак населенного пункта - постоянство использования его как места обитания, круглогодично или сезонно <419>.
--------------------------------
<419> Советский энциклопедический словарь. М.: Сов. энциклопедия, 1984. С. 861.
3.5. Ливневая канализация. Под канализацией понимается отведение бытовых, промышленных и сточных вод <420>. Полный перечень терминов и определений, относящихся к канализации закреплен ГОСТ 25150-82 <421>, однако понятие собственно "ливневая канализация" в нем не раскрывается. Для уяснения содержания этого понятия обратимся к Территориальным строительным нормам Московской области <422>. По смыслу раздела 4 указанных Территориальных строительных норм, под ливневой канализацией может пониматься отвод поверхностного стока трех видов (дождевого, талого и поливомоечного), образующегося на застроенных территориях в результате выпадения атмосферных осадков и эксплуатации дорожных покрытий. Такая канализация должна предусматривать также возможность приема дренажных вод из сопутствующих дренажей, теплосетей, общих коллекторов подземных коммуникаций, а также незагрязненных сточных вод промышленных предприятий.
--------------------------------
<420> ГОСТ 19185-73. Гидротехника. Основные понятия. Термины и определения. М.: Издательство стандартов, 1974. С. 3.
<421> ГОСТ 25150-82. Канализация. Термины и определения.
<422> Территориальные строительные нормы. Дождевая канализация. Организация сбора, очистки и сброса поверхностного стока (ТСН ДК-2001 Московской области (ТСН 40-302-2001) (введен в действие распоряжением Минмособлстроя от 30.07.2001 N 120 "О введении в действие Территориальных строительных норм Московской области (ТСН ДК 2001 МО)").
3.6. Набережная. Это ограждающее или защитное сооружение вдоль береговой полосы <423>. С точки зрения гидротехники набережные являются волноотбойными стенами, сооружаемыми для защиты от волнения береговых уступов, в том числе земляного полотна приморских железных и автомобильных дорог. Такие стены иногда называют подпорно-волноотбойными. Волноотбойные стены допускается, по возможности, возводить под защитой пляжа шириной, достаточной для гашения расчетных волн, в комплексе с бунами или волноломами. При проектировании волноотбойных стен следует учитывать рекомендации действующих строительных норм и правил по проектированию подпорных стен <424>.
--------------------------------
<423> ГОСТ 19185-73. Гидротехника. Основные понятия. Термины и определения. М.: Издательство стандартов, 1974. С. 13.
<424> СП 32-103-97. Проектирование морских берегозащитных сооружений. М.: Трансстрой, 1998.
Набережные, как берегоукрепительные, защитные, регуляционные и оградительные сооружения, проектируются с учетом возможности их использования в народнохозяйственных и социальных целях (в качестве причальных, транспортных и других инженерных сооружений, для массового отдыха населения и спортивно-оздоровительных мероприятий) <425>.
--------------------------------
<425> См.: СНиП 2 июня 01-86. Гидротехнические сооружения. Основные положения проектирования. М.: Государственный строительный комитет, 1987.
3.7. Парапет. Слово "парапет" (франц. parapet, итал. parapetto) в русском языке обозначает невысокую сплошную стенку, проходящую по краю крыши, террасы, балкона, вдоль набережной, моста (в качестве заграждения); на гребне плотины, мола, дамбы, в судоходных шлюзах <426>. В строительстве может также обозначать отдельный элемент указанных конструкций <427>. Для целей комментируемой статьи под парапетом следует понимать ограждение, проходящее вдоль набережной.
--------------------------------
<426> Советский энциклопедический словарь. М.: Сов. энциклопедия, 1984. С. 964.
<427> См., например: ГОСТ 23342-91. Изделия архитектурно-строительные из природного камня. Технические условия. М.: Издательство стандартов, 1992. 9 с.
3.8. Уклон берега водного объекта. Понятие "уклон" весьма широко распространено в технических, естественных науках, нормативных актах в сфере технического регулирования <428>. В геодезии им оперируют для описания рельефа местности. С точки зрения геодезии уклон (также наклон) - это показатель крутизны склона, то есть "отношение превышения местности к горизонтальному протяжению, на котором оно наблюдается". Например, уклон, равный 0,015, соответствует подъему 15 м на 1000 м расстояния <429>.
--------------------------------
<428> См., например: ВСН 163-83. Учет деформаций речных русел и берегов водоемов в зоне подводных переходов магистральных трубопроводов (нефтегазопроводов). http://www.complexdoc.ru/ntdtext/487968; ВСН 3-80. Инструкция по проектированию морских причальных сооружений.
<429> Советский энциклопедический словарь. М.: Сов. энциклопедия, 1984. С. 1372.
При проектировании объектов инфраструктуры информация об углах уклона (продольных и поперечных) в месте их предполагаемого расположения должна включаться в состав проектной документации (п. 34 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию <430>).
--------------------------------
<430> Постановление Правительства РФ "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" от 16.02.2008 N 87 // СЗ РФ. 2008. N 8. Ст. 744.
Угол уклона измеряется при проведении топографических работ, как правило, методом тригонометрического (геодезического) нивелирования. Следует полагать, что для целей данной статьи учету подлежит угол поперечного уклона.
3.9. Водный объект, имеющий особое ценное рыбохозяйственное значение. Рыбохозяйственный фонд внутренних пресноводных водоемов России включает 22,5 млн. га озер, 4,3 млн. га водохранилищ, 0,96 млн. га сельскохозяйственных водоемов комплексного назначения, 142,9 тыс. га прудов и 523 тыс. км рек. К тому же Российская Федерация также располагает протяженной линией морского побережья (около 60 тыс. км) <431>.
--------------------------------
<431> См.: пункт 2.1 Стратегии развития аквакультуры в Российской Федерации на период до 2020 года (утв. Минсельхозом РФ 10.09.2007).
В целях воспроизводства, сохранения и рационального использования водных биоресурсов объекты рыбохозяйственного значения в соответствии с пунктом 2.1.2 Типовых правил охраны поверхностных вод <432> подразделяются на три категории: высшую, первую и вторую.
--------------------------------
<432> Типовые правила охраны поверхностных вод (утв. Госкомприроды 21.02.1991).
К высшей категории относятся места расположения нерестилищ, массового нагула и зимовальных ям особо ценных и ценных видов рыб и других промысловых водных организмов, а также охранные зоны хозяйств любого типа, осуществляющих искусственное разведение и выращивание рыбы, других водных животных и растений.
К первой категории относят водные объекты, используемые для сохранения и воспроизводства ценных видов рыб, обладающих высокой чувствительностью к содержанию кислорода.
Ко второй категории относят водные объекты, используемые для других рыбохозяйственных целей <433>.
--------------------------------
<433> Подробнее см.: Халчанский С.А.
Другой комментарий к статье 65 ВК РФ
1. Общей задачей установления водоохранных зон и прибрежных защитных полос является защита окружающей среды, поддержание экологической безопасности водных объектов и объектов животного и растительного мира. Водоохранные зоны - территории, примыкающие к акватории водного объекта, на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной деятельности.
Согласно части 2 статьи 3 ВК РФ основным принципом водного законодательства является приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду. Водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы устанавливаются для экологической охраны водных объектов. Их главная цель - это предотвращение загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, а также сохранение среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.
Вступившая в силу с 1 января 2007 года новая редакция ВК РФ значительно либерализовала правовой режим водоохранных зон. Был уменьшен размер водоохранной зоны; значительно сокращены ограничения на ведение хозяйственной деятельности в водоохранной зоне (например, разрешено возводить строения в прибрежной защитной полосе, что раньше не допускалось); отсутствует обязанность согласовывать с водоохранным органом предоставление земельных и лесных участков в водоохранной зоне.
Особенностью правового режима водоохранных зон является то, что его регулирование находится в сфере действия нескольких правовых актов: ВК РФ, ЗК РФ, Градостроительного кодекса РФ и других нормативных актов. До недавнего времени правовой режим водоохранных зон регулировался также и Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"). Особое внимание водоохранным зонам уделяется именно в ВК РФ.
В части 1 комментируемой статьи содержится определение водоохранных зон. Отсюда можно выделить следующие их признаки:
1) это территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ;
2) на них устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности;
3) целями их установления является предотвращение загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранение среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.
Прибрежные защитные полосы устанавливаются в границах водоохранных зон, то есть являются неотъемлемой их частью. Иногда прибрежная защитная полоса совпадает с водоохраной зоной. Это происходит в случае, если протяженность реки или ручья небольшая и составляет менее десяти километров от истока до устья. В прибрежных защитных полосах вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности, то есть устанавливаются повышенные меры охраны, связанные с тем, что такие участки территории находятся в непосредственной близости от охраняемых водных объектов.
Следует отметить также, что в пределах водоохранных зон и прибрежных защитных полос имеются береговые полосы. Их установление не связано с охраной водного объекта. Береговая полоса - это полоса вдоль береговой линии (границы) водного объекта (статья 6 ВК РФ). Она определяется для всех водных объектов за исключением болот, ледников, снежников, природных выходов подземных вод (родников, гейзеров) и иных предусмотренных федеральными законами водных объектов (например, рек в закрытых коллекторах, а также прудов и обводненных карьеров, находящихся в частной собственности). Ширина береговой полосы 20 м, за исключением каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более 10 км, - для них 5 метров. Прибрежная защитная полоса никогда не совпадает с береговой полосой и не бывает меньше ее: она всегда шире.
Береговая полоса является общедоступной. Это означает, что каждый гражданин вправе передвигаться и пребывать в любой ее части, а следовательно, требовать от других освобождения береговой полосы. Земельные участки в пределах береговой полосы не могут быть приватизированы (пункт 8 статьи 27 ЗК РФ).
Водоохранные зоны (а также прибрежные защитные полосы) устанавливаются не для всех категорий водных объектов, а только для некоторых из них.
Согласно статье 5 ВК РФ водные объекты в зависимости от особенностей их режима, физико-географических, морфометрических и других особенностей подразделяются на:
1) поверхностные водные объекты;
2) подземные водные объекты.
К поверхностным водным объектам относятся:
1) моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие);
2) водотоки (реки, ручьи, каналы);
3) водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища);
4) болота;
5) природные выходы подземных вод (родники, гейзеры);
6) ледники, снежники.
Очевидно, что водоохранные зоны и природные защитные полосы создаются лишь для отдельных видов поверхностных вод - морей, водотоков, некоторых видов водоемов.
Из содержания комментируемой статьи можно также сделать вывод, что водоохранная зона не установлена для озер и водохранилищ с акваторией менее 0,5 кв. км, не имеющих особо ценного рыбохозяйственного назначения; прудов и обводненных карьеров; ледников, снежников, родников, гейзеров, болот и озер внутри болот; рек и их частей, помещенных в закрытые коллекторы.
Как следует из статей 5, 8 ВК РФ, водные объекты, для которых установлены водоохранные зоны, могут находиться только в собственности РФ.
Водоохранные зоны примыкают к береговой линии. Береговая линия - это граница водного объекта. Она определяется следующим образом (часть 4 статьи 5 ВК РФ):
1) для моря - по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды - по линии максимального отлива;
2) для реки, ручья, озера, обводненного карьера - по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом;
3) для пруда, водохранилища - по нормальному подпорному уровню воды;
4) для болота - по границе залежи торфа на нулевой глубине.
2. Установление водоохранных зон и прибрежных защитных полос не означает, что собственники земель, землевладельцы, землепользователи лишаются каких-либо прав на данные земельные участки или то, что эти участки не могут быть объектами гражданско-правовых сделок. Из статьи 27 ЗК РФ следует, что земельные участки в пределах водоохраной зоны и природной защитной полосы не изъяты из оборота, и значит, могут находиться в частной собственности.
Однако владельцы земельных участков, в границах которых находятся водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, обязаны соблюдать специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности. Специальный режим предполагает, что на данной территории устанавливаются запреты и ограничения на ведение хозяйственной и иной деятельности.
Так, согласно части 15 статьи 65 ВК РФ в границах водоохранных зон запрещается:
1) использование сточных вод для удобрения почв;
2) размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ;
3) осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений;
4) движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.
В границах прибрежных защитных полос наряду с установленными частью 15 настоящей статьи ограничениями запрещаются:
1) распашка земель;
2) размещение отвалов размываемых грунтов;
3) выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн.
Важным новшеством по сравнению с предыдущей редакцией ВК РФ является норма части 16 статьи 65 ВК РФ, согласно которой в границах водоохранных зон допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды.
Данная норма значительно либерализовала режим водоохранных зон. По сути, разрешены любые виды деятельности и строительства, кроме прямо запрещенных законодательством. Единственное условие - должна обеспечиваться должная охрана водного объекта, в противном случае эксплуатация хозяйственных объектов или иная деятельность не допускается (Постановление ФАС УО от 6 августа 2009 г. N Ф09-5605/09-С1 по делу N А47-2121/2009).
Следует помнить, что строительство объектов недвижимости в пределах береговой полосы водного объекта общего пользования, предназначенной для общего пользования, не допускается (Определение ВАС РФ от 03.02.2009 N 160/09 по делу N А53-19261/2007-С2-50).
Нарушение режима использования территорий водоохранных зон и прибрежных защитных полос влечет ответственность на основе действующего законодательства (ст. 8.12 КоАП РФ). Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов осуществляют:
- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и ее территориальные органы - федеральный государственный контроль и надзор;
- органы исполнительной власти субъектов РФ - региональный государственный контроль и надзор <398>.
--------------------------------
<398> Постановление Правительства РФ от 25.12.2006 N 801 (ред. от 04.03.2009) "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов".
3. Одной из наиболее важных задач является установление ширины водоохраной зоны и ширины прибрежной защитной полосы, а также установление на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос.
Линия, которая является началом отсчета ширины водоохранных зон от берега, по-разному определяется в населенных пунктах и за их пределами. Если для водных объектов, расположенных за пределами населенных пунктов, ширина водоохраной зоны и прибрежной защитной полосы устанавливается от соответствующей береговой линии, а для морей - от линии максимального прилива, то в городах при наличии ливневой канализации и набережных границы прибрежных защитных полос этих водных объектов совпадают с парапетами набережных, ширина водоохранной зоны на таких территориях устанавливается от парапета набережной. Однако при отсутствии набережной ширина водоохранной зоны прибрежной защитной полосы измеряется от береговой линии.
Это можно представить в виде следующей таблицы:
┌─────────────┬──────────┬────────────────────────────────────────────────┐
│ширина │за │ от береговой линии (для морей - от линии │
│водоохранных │пределами │ максимального прилива) │
│зон и │населенных│ │
│прибрежных │пунктов │ │
│защитных ├──────────┼──────────┬─────────────────────────────────────┤
│полос │в │при │границы прибрежных защитных │
│ │населенных│наличии │полос совпадают с парапетами │
│ │пунктах │ливневой │набережных │
│ │ │канали- │ширина водоохранной зоны - от │
│ │ │зации │парапета набережной │
│ │ │набережных│ │
│ │ ├──────────┼─────────────────────────────────────┤
│ │ │при │от береговой линии │
│ │ │отсутствии│ │
│ │ │набережной│ │
└─────────────┴──────────┴──────────┴─────────────────────────────────────┘
Установление ширины водоохранной зоны может зависеть от разных факторов. Следует отметить, что ранее ширина водоохранных зон и прибрежных защитных полос определялась Постановлением Правительства РФ. Теперь данный вопрос получил законодательное закрепление. Размеры водоохранных зон и правила их установления по ВК и Постановлению Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. N 1404 "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах" (далее - Постановление Правительства РФ N 1404) различаются весьма существенно. Например, раньше Постановление Правительства РФ N 1404 устанавливало водоохранные зоны рек протяженностью от их истока до 10 км - 50 м, от 10 до 50 км - 100 м, от 50 до 100 км - 200 м, от 100 до 200 км - 300 м; от 200 до 500 км - 400 м; от 500 и более километров - 500 м. Часть 4 статьи 65 ВК РФ ограничивает водоохранную зону реки свыше 50 км независимо от ее протяженности 200 метрами. Таким образом, ширина водоохраной зоны для крупных рек сократилась с 500 м до 200 м. Очевидно, это сделано для того, чтобы повысить оборотоспособность земель, расположенных на расстоянии от 200 до 500 метров от воды, и также отменить ограничения, связанные с осуществлением хозяйственной деятельности в пределах данной территории.
Водный объект Ширина водоохраной зоны
Море 500 метров
Реки, ручьи 50 метров - для рек и ручьев протяженностью до
10 км;
100 метров - для рек и ручьев протяженностью от 10
до 50 км;
200 метров - для рек и ручьев протяженностью от 50
км и более.
Ширина водоохраной зоны совпадает с шириной
прибрежной защитной полосы - для рек и ручьев
протяженностью менее 10 км.
50 метров - для истоков реки, ручья.
Реки, их части,
помещенные в
закрытые коллекторы Водоохранные зоны не устанавливаются.
Магистральные
или межхозяйственные
каналы Совпадает по ширине с полосами отводов таких
каналов.
Озеро, водохранилище
(за исключением
озера,
расположенного
внутри болота, или
озера, водохранилища
с акваторией менее
0,5 кв. км) 50 метров
Ширина водоохранной зоны водохранилища,
расположенного на водотоке, устанавливается равной
ширине водоохранной зоны этого водотока.
Озеро Байкал В части 7 статьи 65 ВК РФ сказано, что ширина
водоохранной зоны озера Байкал устанавливается
Федеральным законом от 1 мая 1999 года N 94-ФЗ
"Об охране озера Байкал".
Однако анализ данного Федерального закона не
позволяет точно установить ширину водоохранной зоны.
В данном законе водоохранная зона упоминается лишь
как часть центральной экологической зоны озера
Байкал, которая включает в себя озеро Байкал с
островами, прилегающую к озеру водоохранную зону,
а также особоохраняемые природные территории,
прилегающие к озеру (пункт 2 статья 2). Сами
границы центральной экологической зоны уста-
навливаются по географическим координатам <399>.
Ширина водоохранной зоны озера Байкал данным
Федеральным законом или принятыми в соответствии с
ним подзаконными актами не установлена. Из этого
следует предположить, что размер водоохранной зоны
озера Байкал определяется в общем порядке. Так как
озеро Байкал имеет особо ценное рыбохозяйственное
значение, то ширина его прибрежной защитной полосы
должна составлять 200 м, а значит, водоохранная зона
не может быть меньше этого расстояния.
--------------------------------
<399> Распоряжение Правительства РФ от 27.11.2006 N 1641-р "О границах Байкальской природной территории".
Ширина прибрежной защитной полосы
┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Ширина прибрежной защитной полосы устанавливается в │
│ зависимости от уклона берега водного объекта │
├───────────────────────┬─────────────────────────────────────────────────┤
│для обратного или │ 30 метров │
│нулевого уклона │ │
├───────────────────────┼─────────────────────────────────────────────────┤
│для уклона до трех │ 40 метров │
│градусов │ │
├───────────────────────┼─────────────────────────────────────────────────┤
│уклона три и более │ 50 метров │
│градуса │ │
├───────────────────────┴─────────────────────────────────────────────────┤
│ Независимо от уклона берега водного объекта │
│ устанавливаются прибрежные защитные полосы │
├───────────────────────┬─────────────────────────────────────────────────┤
│Для расположенных в │ 50 метров │
│границах болот │ │
│проточных и сточных │ │
│озер и соответствующих │ │
│водотоков │ │
├───────────────────────┼─────────────────────────────────────────────────┤
│Озера, водохранилища, │ 200 метров │
│имеющих особо ценное │ │
│рыбохозяйственное │ │
│значение (места │ │
│нереста, нагула, │ │
│зимовки рыб и других │ │
│водных биологических │ │
│ресурсов) │ │
├───────────────────────┼───────────┬─────────────────────────────────────┤
│На территории │При │границы прибрежных защитных полос │
│населенных пунктов при │наличии │совпадают с парапетами набережных │
│наличии ливневой │ливневой │ │
│канализации и │канализации│ │
│набережных │и │ │
│ │набережных │ │
│ ├───────────┼─────────────────────────────────────┤
│ │При │от береговой линии │
│ │отсутствии │ │
│ │набережной │ │
└───────────────────────┴───────────┴─────────────────────────────────────┘
Установление на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, в том числе посредством специальных информационных знаков, осуществляется в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 10 января 2009 г. N 17 "Об утверждении Правил установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов" (далее - Правила установления границ).
Согласно данным Правилам установление границ может осуществляться либо органами государственной власти субъектов РФ либо Федеральным агентством водных ресурсов (Росводресурсы) и его территориальными органами. Эти же органы обеспечивают размещение специальных информационных знаков на всем протяжении границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос. Образцы специальных информационных знаков для обозначения границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос устанавливаются Минприроды России <400>.
--------------------------------
<400> Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 13 августа 2009 г. N 249 "Об утверждении образцов специальных информационных знаков для обозначения границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов".
Следует отметить, что ссылка на тот факт, что границы водоохраной зоны и прибрежной защитной полосы не установлены, в ряде случаев не является основанием для непривлечения к административной ответственности (Постановление ФАС ДВО от 28 сентября 2009 г. N Ф03-4966/2009).
4. Много споров и в судебной практике, и в доктрине вызывает вопрос о том, к какой категории земель согласно статье 7 ЗК РФ относятся земли водоохранных зон и природных защитных полос. Позиция законодателя относительно этого вопроса представляется неясной.
До принятия ВК РФ 2006 года земельные участки в пределах водоохранных зон зачастую относили к землям водного фонда. Эта позиция была основана на действующем на тот момент положении статьи 102 ЗК РФ, согласно которой к землям водного фонда в том числе относились земли водоохранных зон водных объектов <401>. В силу коллизии норм ЗК РФ земли в пределах водоохранных зон можно было отнести и к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, а именно к землям природоохранного назначения, так как норма подпункта 1 пункта 1 статьи 97 ЗК РФ на тот момент относила земли водоохранных зон рек и водоемов к землям природоохранного назначения.
--------------------------------
<401> Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 31.12.2005).
Однако с принятием Федерального закона от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" подпункт 1 пункта 1 статьи 97 ЗК РФ утратил силу, а статья 102 ЗК РФ была изложена в новой редакции, из которой следует, что земельные участки в пределах водоохранных зон исключаются из состава земель водного фонда.
Принятие ВК РФ не способствовало решению проблемы определения категории земель, в границах которых расположены водоохранные зоны. Если раньше категорию данных земель нельзя было точно определить из-за коллизии в ЗК РФ, то сейчас это сделать нельзя из-за отсутствия вообще какого-либо упоминания водоохранных зон в ЗК РФ.
Очевидно, законодатель хотел вывести регулирование водоохранных зон из сферы действия ЗК РФ и урегулировать правовой режим водоохранных зон в ВК РФ. Однако это вызвало путаницу. Так, статья 97 ЗК РФ также предусматривает, что к землям природоохранного назначения относятся и иные земли, выполняющие природоохранные функции, к которым вполне могут быть отнесены земли водоохранных зон водных объектов. По сути, отменой данной нормы законодатель не достиг намеченной цели. Об этом можно судить также и по тому, что согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 97 к землям природоохранного назначения относятся земли, занятые защитными лесами, к которым согласно статье 102 ЛК РФ относятся, в частности, леса, расположенные в водоохранных зонах.
Регулирование водоохранных зон не может существовать в отрыве от земельного законодательства. Как следует из ЗК РФ, все земли в РФ по целевому назначению подразделяются на соответствующие категории. Оборотоспособность земельного участка прямо обусловлена тем, в составе какой категории земель он находится. Так, согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.
На сегодняшний день вопрос отнесения земель к той или иной категории остается актуальным. "Отсутствие системного подхода (единого критерия) к формированию отдельных категорий земель в РФ является причиной, по которой земельные участки в пределах водоохранных зон в равной степени могут быть отнесены к землям различных категорий" <402>.
--------------------------------
<402> Эйриян Г. Об особенностях правового режима земельных участков в пределах водоохранных зон // Хозяйство и право. 2007. N 4. С. 104.
Например, на сегодняшний день существует практика, когда земли водоохранных зон относят к категории земель особо охраняемых природных территорий, приравнивая их к природным заповедникам, национальным паркам и т.д. <403>. Это фактически означает частичное изъятие таких земель из оборота, так как согласно подпункту 1 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, в пределах особо охраняемых природных территорий ограничиваются в обороте.
--------------------------------
<403> Закон г. Москвы от 26.09.2001 N 48 (ред. от 10.06.2009) "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве"; решение Совета депутатов Рождественского сельского поселения Гатчинского муниципального района от 22.05.2008 N 21.
Основной вопрос, на который можно ответить после определения категории земельного участка, - возможна ли его приватизация. До июля 2007 года Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" содержал норму, устанавливающую запрет на приватизацию земельных участков в пределах водоохранных зон (абз. 4 п. 8 ст. 28 данного Закона). По сути, данная норма противоречила ЗК РФ, а именно статье 36, предусматривающей исключительное право на приватизацию земельного участка собственниками объектов недвижимости. Коллизия ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" и ЗК РФ в целом решалась в пользу первого (Постановление ФАС ВСО от 8 декабря 2004 г. по делу N А33-8373/04-С2-Ф02-5071/04-С2; Постановление ФАС УО от 11 февраля 2009 г. N Ф09-6257/08-С6).
С принятием Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты РФ в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности" абзац 4 пункта 8 статьи 28 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", устанавливающий запрет на приватизацию земельных участков в пределах водоохранных зон, утратил силу. Однако было бы неверно говорить о том, что запрет на приватизацию земельных участков в составе водоохранной зоны таким образом был снят полностью.
Как отмечает А.П. Ходаковский, нормы вышеназванного Закона должны рассматриваться в комплексе с изменениями, внесенными незадолго до этого в ЗК РФ Федеральным законом от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ "О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации" <404>.
--------------------------------
<404> Ходаковский А.П. Приобретение прав на земельный участок в водоохранной зоне земель населенных пунктов // Журнал российского права. 2007. N 12.
В частности, п. 5 ст. 27 ЗК РФ дополнен пп. 14, в соответствии с которым ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, что препятствует их приватизации в силу п. 2 ст. 27 ЗК РФ. Также следует учитывать, что п. 8 ст. 27 ЗК РФ запрещена приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с ВК РФ, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры в границах территорий общего пользования.
Таким образом, конкретизировав перечень земельных участков, приватизация которых запрещена, законодатель тем самым устранил основания для судебных споров о неправомерности отказов в приватизации данных категорий земельных участков <405>.
--------------------------------
<405> Ходаковский А.П. Приобретение прав на земельный участок в водоохранной зоне земель населенных пунктов // Журнал российского права. 2007. N 12.