1. В соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды и законодательством в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций зонами экологического бедствия, зонами чрезвычайных ситуаций могут объявляться водные объекты и речные бассейны, в которых в результате техногенных и природных явлений происходят изменения, представляющие угрозу здоровью или жизни человека, объектам животного и растительного мира, другим объектам окружающей среды.(Пункт в редакции, введенной в действие с 8 мая 2013 года Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 87-ФЗ.
2. Часть утратила силу с 1 ноября 2013 года - Федеральный закон от 21 октября 2013 года N 282-ФЗ
3. Часть утратила силу с 1 ноября 2013 года - Федеральный закон от 21 октября 2013 года N 282-ФЗ
4. Часть утратила силу с 1 ноября 2013 года - Федеральный закон от 21 октября 2013 года N 282-ФЗ
5. Донный грунт может использоваться для предотвращения негативного воздействия вод при возникновении чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий таких ситуаций в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в соответствии с законодательством в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
(Часть дополнительно включена с 8 мая 2013 года Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 87-ФЗ)
Комментарий к статье 67 Водного Кодекса РФ
1. Общий обзор статьи. Она состоит из четырех частей, в которых с отсылкой к градостроительному, экологическому законодательству и законодательству о чрезвычайных ситуациях устанавливаются общие требования к правовому режиму таких зон, режиму хозяйственной и иной деятельности в их границах, обязанности собственников водных объектов и водопользователей, а также отдельные запреты. Тем самым создается правовая основа деятельности по охране водных объектов в условиях экологических бедствий и чрезвычайных ситуаций.
В первой части комментируемой статьи помимо отсылок к иному законодательству содержится определение зон экологического бедствия и зон чрезвычайных ситуаций - без введения дифференцирующих эти понятия признаков. Во второй части устанавливаются обязанности собственников водных объектов по осуществлению мер предотвращения негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.
Третья часть, с одной стороны, построена как отсылочная норма к градостроительному законодательству, но с другой - устанавливает важные критерии определения границ территорий, могущих быть признанными зонами экологического бедствия и чрезвычайной ситуации, а также принципиальную возможность особого правового режима хозяйственной деятельности на такой территории, т.е. ее ограничения. Наконец, в части 4 комментируемой статьи содержатся запреты.
2. Цель, сфера действия и адресаты статьи. Комментируемая статья предназначена для обеспечения единого порядка деятельности в случае возникновения экологического бедствия и чрезвычайной ситуации на водных объектах и прилегающих к ним территориях. Реализация предписаний статьи (и конкретизирующих ее норм экологического и градостроительного законодательства, законодательства о чрезвычайных ситуациях) должна способствовать минимизации рисков и снижению негативных последствий экологического бедствия и чрезвычайной ситуации на территории страны.
Сфера деятельности. Хотя содержащиеся в ней предписания относятся к исключительным ситуациям - чрезвычайным, бедственным, возникшим в результате катастроф и аварий (природных или техногенных), сфера применения статьи 67 достаточно обширна. В Российской Федерации количество экологических бедствий и чрезвычайных ситуаций велико, и они наносят значительный ущерб, нередко надолго нарушают нормальное функционирование промышленных и сельскохозяйственных предприятий, систем жизнеобеспечения, угрожают безопасности населения, наносят материальный ущерб.
Адресатами предписаний статьи являются не только названные в части 2 собственники водных объектов, исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, но и должностные лица и работники МЧС России, органов охраны природы, правоохранительных органов, прокуратуры, а также население, проживающее на территории зон экологического бедствия и чрезвычайной ситуации.
3. Основные понятия. К ним, безусловно, относятся понятия "зона экологического бедствия и "зона чрезвычайных ситуаций", которые определены в Федеральном законе "Об охране окружающей среды". При этом Водный кодекс РФ в части 1 ст. 68 дает иное определение, не проводя разграничения между этими понятиями, но приспосабливая их к такому объекту, как водные объекты и речные бассейны.
Кроме того, в число основных понятий следует включить термины, обозначающие те объекты окружающей среды, которые могут оказаться под угрозой, т.е. "животный мир", "растительный мир", "жизнь и здоровье человека", и те понятия, которые характеризуют причины экологического бедствия и чрезвычайной ситуации, т.е. техногенные и природные явления.
4. Содержание мер. В части 2 комментируемой статьи лишь указываются субъекты их осуществления и называются два вида мер:
а) по предотвращению негативного воздействия вод;
б) по ликвидации негативного воздействия вод.
Меры по предупреждению экологического бедствия и чрезвычайной ситуации как таковые в обязанности собственников водных объектов и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, следовательно, не входят. Они должны ими осуществляться в рамках обязанностей, установленных законодательством о чрезвычайных ситуациях.
5. Правовая основа и критерии определения границ зон экологического бедствия и чрезвычайной ситуации. Часть 3 комментируемой статьи для решения этих вопросов в целом отсылает к градостроительному законодательству, но все же содержит один "водный" критерий - частота затопления и подтопления территорий.
6. Запреты. В части 4 комментируемой статьи содержатся запреты некоторых видов деятельности на территориях, подверженных затоплению. Запрет обусловливает необходимость проведения специальных защитных мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод.
Перечень видов деятельности открытый, но при этом сформулирован достаточно обобщенным образом: он включает указания на строительство зданий, строений, сооружений. В этот перечень входят:
а) размещение новых поселений;
б) размещения кладбищ (см. комментарий к ст. 59);
в) размещение скотомогильников (см. комментарий к ст. 59);
г) строительство капитальных зданий, строений, сооружений.
Другой комментарий к статье 67 ВК РФ
Статья 67 ВК РФ комплексно регулирует возникновение и предотвращение чрезвычайных ситуаций на водных объектах и в речных бассейнах, устанавливая нормы по объявлению зон экологического бедствия и зон чрезвычайных ситуаций, нормы по предотвращению водопользователями негативного воздействия вод и ликвидации его последствий. Данные положения направлены на поддержание экологической безопасности, под которой в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (ред. от 27.12.2009) "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.
Часть 1 комментируемой статьи устанавливает положение, в соответствии с которым водные объекты и речные бассейны, в которых в результате техногенных и природных явлений происходят изменения, представляющие угрозу здоровью или жизни человека, объектам животного и растительного мира, другим объектам окружающей среды, могут объявляться зонами экологического бедствия, зонами чрезвычайных ситуаций. Таковыми они объявляются в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды и законодательством по защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Таким образом, помимо ВК РФ, водные объекты и речные бассейны, в которых происходят изменения, представляющие угрозу здоровью или жизни человека, объектам животного и растительного мира, другим объектам окружающей среды, подпадают под сферу правового регулирования Федерального закона N 7-ФЗ и Федерального закона РФ от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ).
В соответствии со статьей 57 Федерального закона N 7-ФЗ порядок объявления и установления режима зон экологического бедствия устанавливается законодательством о зонах экологического бедствия. Следует отметить правовую лакуну в регулировании рассматриваемой области, так, отсутствует законодательство о зонах экологического бедствия, в настоящее время единственным актом, регулирующим данную область, являются Критерии оценки экологической обстановки территорий для выявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия (утверждены Министерством природных ресурсов 30 ноября 1992 г.), которые предназначены для оценки состояния территорий по выявлению зон экологического бедствия или чрезвычайных экологических ситуаций, возникших в результате антропогенного воздействия.
В действующем законодательстве отсутствует также понятие "зоны экологического бедствия", ранее оно содержалось в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 и определялось следующим образом: участки территории РФ, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны, объявляются зонами экологического бедствия.
При чрезвычайных ситуациях Федеральный закон N 7-ФЗ указывает, что защита окружающей среды устанавливается федеральным законом о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
В соответствии с Федеральным законом N 68-ФЗ под зоной чрезвычайной ситуации понимается территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация. В свою очередь, чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Статья 5 названного Федерального закона указывает, что границы зон чрезвычайных ситуаций определяются назначенными в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций на основе классификации чрезвычайных ситуаций, установленной Правительством РФ, и по согласованию с исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, на территориях которых сложились чрезвычайные ситуации. Во исполнении данной нормы принято Постановление Правительства РФ от 21 мая 2007 года N 304 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". В соответствии с данным Постановлением чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера подразделяются на чрезвычайную ситуацию локального характера, чрезвычайную ситуацию муниципального характера, чрезвычайную ситуацию межмуниципального характера, чрезвычайную ситуацию регионального характера, чрезвычайную ситуацию межрегионального характера и чрезвычайную ситуацию федерального характера.
Действие Федерального закона N 68-ФЗ направлено на эффективное предупреждение чрезвычайных ситуаций и их ликвидацию. Так, данный законодательный акт устанавливает обязательность заблаговременного проведения комплекса мероприятий, направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения. В соответствии со статьей 7 Федерального закона N 68-ФЗ планирование и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций проводятся с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территорий и степени реальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций. Объем и содержание мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций определяются исходя из принципа необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств, включая силы и средства гражданской обороны.
При возникновении чрезвычайных ситуаций Федеральный закон N 68-ФЗ предписывает проводить аварийно-спасательные и другие неотложные работы, направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов. Ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов РФ, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация, причем при недостаточности данных сил и средств привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти.
Часть 2 комментируемой статьи ВК РФ устанавливает обязанность осуществлять меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий. Субъектом данной обязанности являются собственники водного объекта и исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления. Последние осуществляют меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, в пределах их полномочий в соответствии со статьями 24 - 27 комментируемого Кодекса.
Под негативным воздействием вод ВК РФ понимает затопление, подтопление, разрушение берегов водных объектов, заболачивание и другое негативное воздействие на определенные территории и объекты. Следует отметить неконкретность мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий, так, законодателем не установлены определенные действия, которые должны осуществлять водопользователи в вышеуказанных целях. Полномочия органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления также можно назвать неконкретными. Так, органы государственной власти РФ разрабатывают, утверждают и реализуют схемы комплексного использования и охраны водных объектов, осуществляют федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, организуют и осуществляют государственный мониторинг водных объектов, территориальное перераспределение стока поверхностных вод, пополнение водных ресурсов подземных водных объектов, установление режимов пропуска паводков, специальных попусков, наполнения и сработки (выпуска воды) водохранилищ, меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов РФ. В свою очередь, органы государственной власти субъектов РФ разрабатывают, утверждают и реализуют программы субъектов РФ по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территориях субъектов РФ, осуществляют региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, осуществляют меры по охране водных объектов, находящихся в собственности субъектов РФ, а также меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов РФ. Органы местного самоуправления осуществляют меры по охране водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, и меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.
В соответствии с частью 3 статьи 67 ВК РФ границы территорий, подверженных затоплению и подтоплению, и режим осуществления хозяйственной и иной деятельности на этих территориях в зависимости от частоты их затопления и подтопления устанавливаются в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности. Таким образом, правовое регулирование границ указанных территорий, а также режим осуществления хозяйственной деятельности на этих территориях отнесены к сфере действия Градостроительного кодекса от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (далее - Федеральный закон N 190-ФЗ).
В соответствии с Федеральным законом N 190-ФЗ установление границ территорий, подверженных затоплению и подтоплению, происходит при территориальном планировании, которое направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Границы территорий определенного вида и режим осуществления деятельности на них определяется в документах территориального планирования, которые подразделяются на документы территориального планирования РФ, документы территориального планирования субъектов РФ и документы территориального планирования муниципальных образований. В соответствии со статьей 9 Федерального закона N 190-ФЗ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
Границы территорий, подверженных затоплению и подтоплению, отображаются на картах (схемах), содержащихся в схемах территориального планирования РФ и на картах (схемах), содержащихся в схеме территориального планирования субъекта РФ. Так, в соответствии со статьями 10, 14 Федерального закона N 190-ФЗ на указанных картах определяются границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий. Следует отметить, что в документах территориального планирования РФ и документах территориального планирования субъектов РФ указывается перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, к числу которых относится риск затопления и подтопления территорий, а также негативного воздействия вод. При планировке территорий, в соответствии со статьей 42 Федерального закона N 190-ФЗ, в пояснительную записку проекта планировки территории включается описание и обоснование положений, касающихся защиты территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, проведения мероприятий по гражданской обороне и обеспечению пожарной безопасности.
Часть 4 комментируемой статьи ВК РФ содержит запрет на размещение новых населенных пунктов, кладбищ, скотомогильников и строительство капитальных зданий, строений, сооружений на территориях, подверженных затоплению, без проведения специальных защитных мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод. Данное положение направлено на защиту окружающей среды, предотвращение чрезвычайных ситуаций и разрушения экосистем, а также на санитарно-эпидемиологическое благополучие человека. Следует отметить, что в старой редакции данной части статьи 67 ВК РФ вместо "размещения новых населенных пунктов" упоминалось "размещение новых поселений", таким образом новая редакция данной части комментируемой статьи расширила количество объектов, попадающих под сферу правового регулирования данного положения. Ввиду того что затопление, подтопление, разрушение берегов водных объектов, заболачивание и другое негативное воздействие вод на определенные территории и объекты может привести к серьезным негативным последствиям, данный запрет представляется нам весьма целесообразным. Статья 39 ВК РФ установила обязанность собственников водных объектов, водопользователей при использовании водных объектов своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах, к числу таких мероприятий, безусловно, относятся специальные защитные мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод, которые, таким образом, должны осуществляться своевременно.