1. В целях обеспечения рационального использования и охраны водных объектов создаются бассейновые советы, осуществляющие разработку рекомендаций в области использования и охраны водных объектов в границах бассейнового округа.
2. Рекомендации бассейновых советов учитываются при разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов.
3. В состав бассейновых советов входят представители уполномоченных Правительством Российской Федерации федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также представители водопользователей, общественных объединений, общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
4. Порядок создания и деятельности бассейновых советов устанавливается Правительством Российской Федерации.
Комментарий к статье 29 Водного Кодекса РФ
1. Общий обзор статьи. Статья разделена на четыре части. В первой определены цели создания бассейновых советов, во второй - значение их рекомендаций. Часть 3 перечисляет субъектов, входящих в бассейновые советы. Часть 4 содержит отсылочную норму о порядке их образования, утверждения и деятельности. Таким образом, статья устанавливает общие требования о бассейновых советах. Она отражает специфику подхода к обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды на основе бассейнового принципа.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основная цель заключается в обеспечении комплексного подхода в управлении бассейновыми округами, учитывающего интересы всех субъектов, наделенных функциями по управлению в области использования и охраны водных объектов в пределах (границах) конкретного бассейнового округа. Целями статьи являются также обеспечение гарантий соблюдения интересов Российской Федерации и предотвращение конфликтов между сторонами, участвующими в использовании и охране водных ресурсов соответствующих регионов.
Сфера действия норм распространяется на территории и акватории, входящие в состав соответствующих бассейновых округов, а их адресатами следует считать не только перечисленных в части 3 комментируемой статьи представителей тех или иных органов власти, органов местного самоуправления, водопользователей, общественных объединений, общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, но и должностных лиц природоохранных и правоохранительных органов, прокуратуры, и судей.
3. Основные понятия. Значительная их часть широко используется по всему тексту ВК РФ, например, "бассейновые округа" (см. комментарий к статье 28), "водные объекты", "охрана водных объектов" (см. комментарий к ст. 1), либо обозначает участников водных отношений (см. комментарий к ст. ст. 1, 7). Но в данной статье встречаются и такие понятия, как "бассейновый совет", "общественные объединения", "общины малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", "схема комплексного использования и охраны объектов".
3.1. Бассейновые советы - специфические структуры управления в области использования и охраны водных объектов в пределах того или иного водного бассейна.
Их основное предназначение состоит в разработке рекомендаций в области использования и охраны водных объектов в границах бассейнового округа. Все предложения, которые будут подготавливаться бассейновым советом, не являются нормой, подлежащей неукоснительному исполнению. Они носят рекомендательный характер.
3.2. Общественные объединения. Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.
Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица - общественные объединения.
3.3. Общины малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации - см. комментарий к статье 54.
3.4. Схема комплексного использования и охраны водных объектов - см. комментарий к статье 33.
4. Функциональное назначение рекомендаций, подготавливаемых бассейновыми советами. Они должны учитываться при разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов.
Разработка схем комплексного использования и охраны водных ресурсов регулируется ст. 76 ВК РФ. Такие схемы являются формой планирования использования и охраны водных ресурсов в Российской Федерации. Другой формой планирования в данной сфере служат государственные программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов, регулируемые ст. 77 Водного кодекса РФ. Схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов являются документами, на которых основывается разработка государственных программ. Это означает, что рекомендации бассейновых советов учитываются и при разработке федеральных государственных, в том числе бассейновых, программ, а также государственных программ субъектов Российской Федерации.
5. Состав бассейновых советов. В них в обязательном порядке входят представители уполномоченных Правительством Российской Федерации федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также представители водопользователей, общественных объединений, общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
Подход законодателя к определению состава бассейновых советов направлен на реализацию положения статьи 1 Конституции РФ о демократическом характере Российского государства. В них должны быть представлены представители всех заинтересованных в оптимальном решении вопросов рационального водопользования и охраны вод в бассейне: публичной власти (государственной - федерального и регионального уровней, и муниципальной), а также представители водопользователей, общественных объединений, общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
Хотя круг интересов участвующих в бассейновых советах субъектов может не всегда совпадать, они будут подготавливать согласованные между ними рекомендации. Тем самым такие рекомендации будут способствовать поддержанию политической, социальной и экологической стабильности в такой важной сфере, как использование и охрана вод.
6. Полномочия Правительства РФ по определению порядка создания и деятельности бассейновых советов зафиксированы в положении о создании и деятельности бассейновых советов.
Бассейновый совет создается решением Федерального агентства водных ресурсов на 5 лет в составе председателя бассейнового совета, двух его заместителей и членов бассейнового совета, которые осуществляют свою деятельность на безвозмездной основе.
Количественный и персональный состав бассейновых советов утверждается Федеральным агентством водных ресурсов по представлениям соответствующих органов, организаций, водопользователей, общественных объединений и общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
Председателем бассейнового совета является руководитель соответствующего территориального органа Федерального агентства водных ресурсов.
Председатель бассейнового совета:
- формирует повестку дня заседаний бассейнового совета;
- организует работу бассейнового совета и председательствует на его заседаниях;
- подписывает протоколы заседаний бассейнового совета;
- вносит предложения по изменению состава бассейнового совета;
- направляет информацию о деятельности бассейнового совета и решения бассейнового совета руководителям органов государственной власти и местного самоуправления, а также другим заинтересованным лицам;
- распределяет обязанности между своими заместителями и членами бассейнового совета.
Заседания бассейнового совета проводятся в соответствии с планом деятельности бассейнового совета, утверждаемым бассейновым советом, но не реже одного раза в полугодие.
В случае необходимости и по инициативе, поддержанной не менее чем одной третью членов бассейнового совета, может быть назначено внеочередное заседание бассейнового совета.
На заседание бассейнового совета могут приглашаться представители органов государственной власти и местного самоуправления, а также общественных объединений, не входящие в состав бассейнового совета. Рекомендации бассейновых советов учитываются при разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов.
Бассейновый совет также имеет право запрашивать в установленном порядке материалы по вопросам, относящимся к его полномочиям.
В свою очередь, рекомендации бассейновых советов направляются в соответствующие федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, осуществляющие полномочия в области использования и охраны водных объектов.
Организационно-техническое обеспечение деятельности бассейнового совета, в том числе размещение в информационных системах общего пользования информации о создании бассейновых советов, дате и месте проведения заседания бассейнового совета, повестке дня, решениях бассейнового совета, осуществляются соответствующим территориальным органом Федерального агентства водных ресурсов.
Другой комментарий к статье 29 ВК РФ
Водная стратегия РФ на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 г. N 1235-р, гласит, что принципиально важным является интеграция в систему государственного управления бассейновых советов, их активное участие в реализации государственной политики в области водных отношений. Согласно Водной стратегии мониторинг осуществления в 2007 - 2008 годах органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации показал необходимость дальнейшего совершенствования управления в сфере водных отношений посредством:
расширения перечня полномочий Российской Федерации, осуществление которых может быть передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в части полномочий по предотвращению негативного воздействия вод в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на их территории;
корректировки критериев распределения между бюджетами субъектов Российской Федерации субвенций из федерального бюджета на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области водных отношений;
развития системы планирования и оценки эффективности исполнения отдельных полномочий Российской Федерации в сфере водных отношений, переданных для осуществления субъектами Российской Федерации.
Согласно части первой комментируемой статьи целью создания бассейновых советов является обеспечение рационального использования и охраны водных объектов. Основная задача бассейновых советов - это разработка рекомендаций в области использования и охраны водных объектов в границах бассейнового округа.
В части второй комментируемой статьи предусматривается, что деятельность бассейновых советов имеет рекомендательный характер при разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.11.2006 N 727 "О порядке создания и деятельности бассейновых советов" бассейновый совет осуществляет разработку рекомендаций по: порядку установления и определения целевых показателей качества воды в водных объектах; формированию перечня водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов; определению лимитов забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и лимитов сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов и подбассейнов с учетом различных условий водности; определению квот забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов и подбассейнов в отношении каждого субъекта РФ; обеспечению безопасной эксплуатации водохозяйственных систем; определению основных целевых показателей уменьшения негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия вод, а также по формированию перечня мероприятий, направленных на достижение этих показателей; финансированию намеченных мероприятий за счет различных источников и формированию механизмов привлечения внебюджетных средств для осуществления водохозяйственных мероприятий; осуществлению других мероприятий, направленных на рациональное использование и охрану водных объектов.
Названные рекомендации предоставляются в соответствующие федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, осуществляющие полномочия в области использования и охраны водных объектов.
Согласно части третьей комментируемой статьи состав бассейновых советов образуют представители уполномоченных Правительством РФ федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также представители водопользователей, общественных объединений, общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. От федеральных органов исполнительной власти в бассейновый совет включаются представители Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства по недропользованию, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федерального агентства морского и речного транспорта, Федерального агентства по рыболовству, Министерства энергетики РФ, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору. Количественный и персональный состав бассейновых советов утверждается Федеральным агентством водных ресурсов по представлениям соответствующих органов, организаций, водопользователей, общественных объединений и общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.
Непосредственное создание бассейнового совета производится решением Федерального агентства водных ресурсов. Максимальный срок функционирования совета составляет 5 лет и осуществляется в составе председателя (который одновременно является руководителем соответствующего территориального органа Федерального агентства водных ресурсов), двух его заместителей и членов бассейнового совета на безвозмездной основе.
Заседания бассейнового совета проводятся на основе плана деятельности совета не реже одного раза в шесть месяцев, в том числе с возможным участием представителей органов государственной власти и местного самоуправления, а также общественных объединений, не входящих в состав бассейнового совета. Принятие решений осуществляется простым большинством голосов членов бассейнового совета (как присутствующих на заседании, так и отсутствующих, но выразивших свое мнение в письменной форме) и оформляются протоколами, которые подписывает председатель совета или его заместитель, председательствовавший на заседании.
Необходимо заметить, что от бассейновых советов, предусмотренных ст. 29 ВК РФ, следует отличать бассейновые научно-промысловые советы, правовой основой деятельности которых является ст. 33 ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <294>. Такие советы формируются в каждом рыбохозяйственном бассейне. Их деятельность носит иной характер, так как целями их функционирования является подготовка предложений о сохранении водных биоресурсов, в том числе предложений о распределении квот добычи (вылова) водных биоресурсов между лицами, у которых возникает право на добычу (вылов) водных биоресурсов. Практическое регулирование деятельности бассейновых научно-промысловых советов осуществляется Федеральным агентством по рыболовству, которым в 2008 г. были созданы единственные на данный момент советы данного типа - Балтийский и Северо-Западный <295>.
--------------------------------
<294> Федеральный закон от 20.12.2004 N 166-ФЗ (в ред. от 03.12.2008).
<295> Приказы Госкомрыболовства РФ от 25.04.2008 N 351 "О составе Балтийского бассейнового научно-промыслового совета Западного рыбохозяйственного бассейна" и N 352 "О составе Северо-Западного бассейнового научно-промыслового совета Западного рыбохозяйственного бассейна".