1. Бассейновые округа являются основной единицей управления в области использования и охраны водных объектов и состоят из речных бассейнов и связанных с ними подземных водных объектов и морей.
2. В Российской Федерации устанавливаются двадцать бассейновых округов:
1) Балтийский;
2) Баренцево-Беломорский;
3) Двинско-Печорский;
4) Днепровский;
5) Донской;
6) Кубанский;
7) Западно-Каспийский;
8) Верхневолжский;
9) Окский;
10) Камский;
11) Нижневолжский;
12) Уральский;
13) Верхнеобский;
14) Иртышский;
15) Нижнеобский;
16) Ангаро-Байкальский;
17) Енисейский;
18) Ленский;
19) Анадыро-Колымский;
20) Амурский.
3. Границы бассейновых округов утверждаются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Комментарий к статье 28 Водного Кодекса РФ
1. Общий обзор статьи. Статья состоит из трех частей, в которых определяются значение и структура бассейновых округов (ч. 1), перечисляются бассейновые округа (ч. 2) и содержится отсылочная норма о порядке утверждения их границ (ч. 3). Тем самым в статье устанавливается бассейновый принцип организации и осуществления управления в области использования и охраны вод в Российской Федерации. Согласно статье 3 ВК РФ регулирование водных отношений в границах бассейновых округов (бассейновый подход) относится к основным принципам водного законодательства (см. комментарий к статье 3).
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Главная цель статьи заключается в обеспечении правовой базы для реализации бассейнового принципа и, следовательно, в организации системы управления использованием и охраной водных субъектов.
Сфера действия норм распространяется на территорию Российской Федерации применительно к утвержденным границам бассейновых округов.
Адресаты статьи - это не только субъекты, осуществляющие принятие и реализацию управленческих решений, но и водопользователи, должностные лица природоохранных и правоохранительных органов, прокуратуры, судов.
3. Основные понятия. Ведущим понятием является "бассейновый округ". В части 1 комментируемой статьи это понятие определяется как единица управления, что означает необходимость его трактовки как предмета, с одной стороны, и образование соответствующих управленческих структур, с другой стороны. Конкретизация понятия "бассейновый округ" достигается путем указания на его составляющие - речной бассейн и подземные водные объекты, а также моря, их связанность между собой.
Из этой нормы Водного кодекса можно заключить, что помимо бассейновых округов, являющихся основными единицами управления в области использования и охраны водных объектов, есть территории с водными объектами, которые не отнесены к основным единицам управления. Это - территории вне перечисленных в самом Водном кодексе речных бассейнов.
Речной бассейн - см. комментарий к ст. 1.
4. Значение бассейнового принципа. Рациональное использование и охрана вод в стране обеспечивается на основе единых правовых требований, установленных Водным кодексом РФ. Бассейновый принцип управления в данной сфере позволяет учитывать региональные природно-климатические, экологические и иные особенности в управленческой практике.
На бассейновый подход к организации использования и охраны вод было обращено внимание давно. Как писал профессор О.С. Колбасов, еще на ранних стадиях крупных законопроектных работ в области советского водного законодательства (1925 - 1929 гг.) было замечено, что в отличие от земли, ее недр и лесов, которые без всякого ущерба для их правильной эксплуатации могут быть поделены между республиками, краями, областями и районами, воды не поддаются такому делению. В силу присущих им естественных свойств природные запасы воды на более или менее обширных площадях, нередко простирающихся в пределах территорий нескольких смежных республик, краев, областей и районов, оказываются в неразрывной взаимосвязи, образуя так называемые бассейны крупных рек и других водоемов. Каждый из таких водных бассейнов представляет собой некоторое единство в физическом и хозяйственном отношениях, поскольку характер пользования водами в одной части бассейна, как правило, в той или иной степени влияет на состояние бассейна в целом и может ухудшить или улучшить условия водопользования в других его частях. Это обстоятельство приводит к необходимости рассматривать водный бассейн как единый объект государственного управления, независимо от границ административно-территориальных образований, лежащих на площади бассейна <186>.
--------------------------------
<186> Колбасов О.С. Водное законодательство в СССР. М.: Юрид. лит., 1972. С. 128.
5. Формирование и развитие бассейнового подхода. В Водном кодексе РФ от 16.11.1995 N 167-ФЗ бассейновый принцип был отнесен к основным принципам государственного управления в области использования и охраны водных объектов (ст. 69). Он был сформулирован следующим образом: "сочетание рационального использования и охраны всего бассейна водного объекта и его части в границах территорий отдельных субъектов Российской Федерации (сочетание бассейнового и административно-территориального принципов)". Кодекс содержал также подробные требования по бассейновым соглашениям о восстановлении и охране водных объектов (ст. 120). Научному обоснованию подходов к обеспечению правовой охраны окружающей среды на основе бассейнового принципа была посвящена монография профессора А.М. Муртазалиева <187>.
--------------------------------
<187> Муртазалиев А.М. Правовая охрана окружающей среды в бассейне Каспийского моря. Махачкала, 1997.
6. Перечень бассейновых округов. Он дан в части 2 и является исчерпывающим. В Российской Федерации, таким образом, создано 20 бассейновых округов. При их создании учитывались не только естественно-природные критерии, но и особенности административно-территориального деления страны, а также управление водными ресурсами России.
Из этой нормы вытекает, что решение об образовании новых бассейновых округов должно оформляться федеральным законом, а не подзаконным актом.
7. Порядок утверждения границ бассейновых округов. Принципиальным для обеспечения управления пользованием и охраной вод на основе бассейнового принципа является вопрос о границах бассейновых округов. Согласно части 3 границы бассейновых округов утверждаются в порядке, установленном Правительством РФ.
Другой комментарий к статье 28 ВК РФ
Создание бассейновых округов призвано оптимизировать управление в области использования и охраны водных объектов. Создание бассейновых округов в России напрямую связано с огромными территориями и протяженностью рек и большим количеством водных объектов. Представляется, что бассейновый принцип управления является наиболее оптимальным с позиции качества управления. Согласно части первой комментируемой статьи бассейновые округа представляют собой основную единицу управления в области использования и охраны водных объектов. Бассейновые округа подразделяются на речные бассейны и связанные с ними подземные водные объекты и моря.
Согласно части второй комментируемой статьи в Российской Федерации устанавливаются двадцать бассейновых округов и распространяются они на всю территорию государства, а составлены по бассейнам рекам и прилегающих морей.
Часть третья комментируемой статьи гласит, что границы бассейновых округов утверждаются Правительством РФ. Водная стратегия РФ на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 г. N 1235-р, предусматривает, что приоритетным направлением совершенствования государственного управления является реализация следующих предусмотренных ВК РФ механизмов:
разработка схем комплексного использования и охраны водных объектов;
разработка нормативов допустимого воздействия на водные объекты, учитывающих региональные особенности и индивидуальные характеристики водных объектов;
разработка новых и актуализация существующих правил использования водохранилищ;
ведение государственного мониторинга водных объектов;
формирование единой информационно-аналитической системы управления водохозяйственным комплексом на основе Российского регистра гидротехнических сооружений и государственного водного реестра.
Согласно Постановлению Правительства РФ от 30 ноября 2006 года N 728 "О гидрографическом и водохозяйственном районировании территории РФ и утверждении границ бассейновых округов" <292> границы бассейновых округов определяются по границам гидрографических единиц, включенных в бассейновый округ, и границам прилегающих к ним участков внутренних морских вод и территориального моря РФ. Данные границы утверждаются Министерством природных ресурсов и экологии РФ <293>.
--------------------------------
<292> Постановление Правительства РФ от 30.11.2006 N 728 // СПС "КП".
<293> Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 11.10.2007 N 265 "Об утверждении границ бассейновых округов".