Водные объекты используются для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, сброса сточных, в том числе дренажных, вод, производства электрической энергии, водного и воздушного транспорта, сплава древесины и иных предусмотренных настоящим Кодексом целей.(Статья в редакции, введенной в действие с 1 января 2007 года Федеральным законом от 4 декабря 2006 года N 201-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 1 ноября 2013 года Федеральным законом от 21 октября 2013 года N 282-ФЗ.
Комментарий к статье 37 Водного Кодекса РФ
1. Общая характеристика статьи. Статья состоит из одной части, в которой содержится открытый перечень целей водопользования. Некоторые из них непосредственно названы в норме комментируемой статьи, в отношении других дается отсылка к нормам других статей комментируемого Кодекса.
Комментируемая статья развивает норму части 4 ст. 3 Кодекса, которая относит к числу основных принципов водного законодательства целевое использование водных объектов. Важно иметь в виду, что водные объекты могут использоваться как для одной, так и для нескольких целей.
2. Цели, сфера действия статьи и адресаты.
Целью комментируемой статьи является детализация принципа целевого использования водных объектов и установление перечня разрешенных целей водопользования. Согласно части 5 ст. 3 ВК РФ цель использования водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения является приоритетной по сравнению с иными целями их использования. Предоставление водных объектов в пользование для иных целей допускается только при наличии достаточных водных ресурсов.
Целевое водопользование продолжает традицию водного законодательства Российской Федерации в установлении приоритета для обеспечения первостепенной потребности людей в питьевой воде, в воде для хозяйственно-бытовых, в том числе санитарно-гигиенических, нужд. Не случайно при перечислении целей в новом Водном кодексе РФ на первое место поставлена цель питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжении <214>.
--------------------------------
<214> Подробнее см: Практический Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: Эксмо, 2007. С. 235 - 236.
Сфера действия статьи чрезвычайно широка. Она охватывает обширный круг общественных отношений, возникающих между различными субъектами в процессе водопользования.
Адресатами статьи являются все водопользователи - физические и юридические лица, сотрудники органов государственной власти, осуществляющих выдачу соответствующих разрешений и лицензий на водопользование, организаций, в чьи обязанности входит управление различными системами, связанными с использованием водных объектов и их водных ресурсов, а также сотрудники органов, уполномоченных на проведение контроля и надзора за соблюдением экологического санитарно эпидемиологического, водного и иного законодательства.
3. Основные понятия. В статье использован ряд сквозных для всего Кодекса терминов ("водные объекты", "дренажные воды" и проч.), содержащихся в комментируемой статье - см. комментарий к ст. 1.
4. Цели водопользования, содержащиеся в нормах других статей ВК РФ.
Поскольку комментируемая статья содержит отсылочную норму к другим положениям Кодекса, раскроем их содержание. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 11 комментируемого Кодекса предусматривается использование водных объектов для:
- обеспечения обороны страны и безопасности государства;
- сброса сточных вод и (или) дренажных вод;
- размещения причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений;
- размещения стационарных и (или) плавучих платформ и искусственных островов;
- размещения и строительства гидротехнических сооружений (в том числе мелиоративных систем), мостов, подводных и подземных переходов, а также трубопроводов, подводных линий связи, других линейных объектов, подводных коммуникаций;
- разведки и добычи полезных ископаемых;
- проведения дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов;
- подъема затонувших судов;
- сплава древесины в плотах и с применением кошелей;
- забора (изъятия) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ);
- организованного отдыха детей, а также организованного отдыха ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов.
В соответствии с ч. 3 ст. 11 водные объекты используются для:
- судоходства (в том числе морского судоходства), плавания маломерных судов;
- осуществления разового взлета, разовой посадки воздушных судов;
- забора (изъятия) из подземного водного объекта водных ресурсов, в том числе водных ресурсов, содержащих полезные ископаемые и (или) являющихся природными лечебными ресурсами, термального водозабора (изъятия) водных ресурсов в целях обеспечения пожарной безопасности, а также предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий;
- забора (изъятия) водных ресурсов для санитарных (экологических) и (или) судоходных попусков (сбросов воды);
- забора (изъятия) водных ресурсов судами в целях обеспечения работы судовых механизмов, устройств и технических средств;
- воспроизводства водных биологических ресурсов;
- проведения государственного мониторинга водных объектов и других природных ресурсов;
- проведения геологического изучения, а также геофизических, геодезических, картографических, топографических, гидрографических, водолазных работ;
- рыболовства, рыбоводства, охоты;
- осуществления традиционного природопользования в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;
- санитарного, карантинного и другого контроля;
- охраны окружающей среды, в том числе водных объектов;
- научных, учебных целей;
- разведки и добычи полезных ископаемых, размещения и строительства трубопроводов, дорог и линий электропередачи на болотах, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек;
- полива садовых, огородных, дачных земельных участков, ведения личного подсобного хозяйства, а также водопоя, проведения работ по уходу за сельскохозяйственными животными;
- купания и удовлетворения иных личных и бытовых нужд граждан в соответствии со ст. 6 комментируемого Кодекса.
5. Значение целевого использования водных ресурсов для регулирования водных отношений. Комментируемая статья дает основу для развития положений целевого использования в других нормах ВК РФ, конкретизирующих конструкцию целевого назначения использования и охраны водных объектов и их водных ресурсов.
5.1. Целевое назначение и право водопользования. На основании нормы комментируемой статьи в ст. 9 и главе 3 ВК РФ установлены основы целевого назначения, которые могут быть классифицированы по различным основаниям:
по способу пользования цели водопользования подразделяются на:
1) забор (изъятие) водных ресурсов из поверхностных водных объектов;
2) использование акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей;
3) использование водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии;
по хозяйственно-целевому назначению они разделяются на цели питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; цели сброса сточных вод и (или) дренажных вод; цели производства электрической энергии, водного и воздушного транспорта, сплава леса и иные предусмотренные комментируемым Кодексом цели.
Целевое водопользование играет важную роль как при возникновении, так и при прекращении права водопользования.
Особое значение имеют цели водопользования при возникновении оснований для прекращения права водопользования в случаях использования водных ресурсов в неразрешенных целях. В соответствии с частью 3 ст. 10 ВК РФ (см. комментарий к ст. 3) основанием принудительного прекращения права пользования водным объектом по решению суда признается его нецелевое использование.
5.2. Цели и договоры водопользования. Целевое назначение использования водных объектов также является основой содержания договоров водопользования. В соответствии с частью 1 ст. 13 договор водопользования должен содержать цель, виды и условия использования водного объекта или его части (в том числе объем допустимого забора (изъятия) водных ресурсов) в случаях, предусмотренных частью 1 ст. 11 комментируемого Кодекса.
5.3. Цели водопользования и решение о предоставлении водных объектов в пользование. На основе целей водопользования построена и система принятия решений о предоставлении водного объекта в пользование.
В соответствии со статьей 21 ВК РФ предоставление водного объекта, находящегося в федеральной собственности, в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства осуществляется на основании решения Правительства РФ. В иных случаях, кроме предусмотренных в частью 1 ст. 21, предоставление водных объектов в пользование осуществляется на основании решений исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, предусмотренных частью 4 ст. 11 комментируемого Кодекса.
В соответствии со статьей 22 ВК РФ решение о предоставлении водного объекта в пользование должно содержать указание на цель, виды и условия использования водного объекта или его части (в том числе объем допустимого забора (изъятия) водных ресурсов) в случаях, предусмотренных частью 2 ст. 11 ВК РФ.
5.4. Цели водопользования и информационная база играют важную роль при формировании государственного водного реестра, который создается в целях информационного обеспечения комплексного использования водных объектов, целевого использования водных объектов, их охраны, а также в целях планирования и разработки мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.
6. Соотношение норм комментируемой статьи с другими нормами законодательства РФ. Различные нормы и правила, касающиеся использования водных объектов в целях, закрепленных в комментируемой статье, например, питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и иных видов водопользования, содержатся в актах не только водного, но и экологического, санитарно-эпидемиологического законодательства и законодательства о недрах <215>.
--------------------------------
<215> См. подробнее: ст. 18 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650; Руководящий документ РД 52.24.689-2009 "Рассмотрение и согласование проектов нормативов допустимого сброса вредных веществ в водные объекты", утвержденный Росгидрометом 10.11.2009; Постановление Правительства РФ от 23.07.2007 N 469 "О порядке утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей"; Постановление Правительства РФ от 30.12.2006 N 881 "О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты"; Гигиенический норматив ГН 2.1.5.2738-10 "Предельно допустимая концентрация (ПДК) Оизопропилметилфторфосфоната (зарина) в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования", утвержденный Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 03.09.2010 N 119; Гигиенические нормативы ГН 2.1.5.2307-07 "Ориентировочные допустимые уровни (ОДУ) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования", утвержденные Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 19.12.2007 N 90; Гигиенические нормативы ГН 2.1.5.1315-03 "Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования", утвержденные Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 30.04.2003.
7. Иные цели, имеющие отношение к использованию водных объектов. С целями водопользования, закрепленными нормами комментируемой статьи, связан ряд смежных целей, которые необходимо достичь в процессе осуществления водохозяйственной и иной деятельности, связанной с использованием водных объектов, закрепленных в отдельных нормах ВК РФ.
О целях информационной и контрольно-надзорной деятельности, в определенной степени связанных с целями водопользования, говорится в части 2 ст. 30 о государственном мониторинге водных объектов, в части 3 ст. 31 о государственном водном реестре, в части 1 ст. 32, где указано, что для разработки схем комплексного использования и охраны водных объектов осуществляется гидрографическое районирование территории Российской Федерации. Сами же схемы разрабатываются для достижения определенных целей (ч. 2 ст. 33), они должны содержать в себе целевые показатели качества воды в водных объектах на период действия этих схем (п. 1 ч. 3 ст. 33, см. также ч. ч. 5 - 6 ст. 35).
Водохозяйственные балансы предназначены для достижения важных экономических, экологических и иных целей (п. 3 ч. 3 ст. 33). В п. 6 ч. 3 ст. 33 говорится и о целевых показателях уменьшения негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия.
Другой комментарий к статье 37 ВК РФ
Комментируемая статья, открывающая главу 5 ВК РФ "Водопользование", определяет цели водопользования. Водные объекты используются для следующих целей:
- питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;
- сброса сточных вод и (или) дренажных вод;
- производства электрической энергии;
- производства водного и воздушного транспорта;
- сплава древесины;
- иных предусмотренных настоящим Кодексом целей.
В связи с тем, что указанный перечень неполный, отметим иные цели водопользования, которые подробно регламентируются в рамках этой же главы 5 ВК РФ.
Водные объекты используются также для:
- лечебных и оздоровительных целей (см. комментарий к ст. 49 ВК);
- рекреационных целей (см. комментарий к ст. 50 ВК);
- рыболовства и охоты (см. комментарий к ст. 51 ВК);
- разведки и добычи полезных ископаемых (см. комментарий к ст. 52 ВК);
- обеспечения пожарной безопасности (см. комментарий к ст. 53 ВК);
- обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности (см. комментарий к ст. 54 ВК).
К примеру, ВК РФ от 1995 г. регламентировал также возможность использования водных объектов для целей здравоохранения, промышленности и энергетики, сельского хозяйства, лесного хозяйства, гидроэнергетики, строительства. Цели гидроэнергетики прямо не обозначены в действующем ВК РФ, однако предусмотрена отдельная статья, регулирующая порядок использования водохранилищ (см. комментарий к ст. 45 ВК РФ).
Положения комментируемой статьи следует анализировать во взаимосвязи с основными принципами водного законодательства (см. комментарий к ст. 3 ВК РФ).
Во-первых, это принцип целевого использования водных объектов, предполагающий, что водные объекты могут использоваться для одной или нескольких целей. Данный принцип, в свою очередь, взаимосвязан с принципом комплексного использования водных объектов, что предполагает возможность использования водных объектов одним или несколькими водопользователями.
Принцип целевого использования природных ресурсов характерен для природоресурсного законодательства в целом, включая земельное, горное, водное и др. При этом цели предоставления в пользования различных природных объектов должны быть обязательно зафиксированы (например, в лицензии на право пользования недрами, в решении о предоставлении водного объекта в пользование и др.). В итоге использование природного объекта не в соответствии с целевым назначением рассматривается законодателем как правонарушение <332>.
--------------------------------
<332> См.: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник // СПС "КП". 2008.
Во-вторых, лидирующее положение целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения в комментируемой статье обусловлено действием принципа приоритета использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования. Предоставление их в пользование для иных целей допускается только при наличии достаточных водных ресурсов.
Необходимо отметить, что использование водных объектов в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ для осуществления традиционного природопользования также выделено в качестве одного из основных принципов, на котором основывается водное законодательство и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты.
В связи с действием принципа целевого использования водных объектов следует обратить внимание на специфику отношений по предоставлению водных объектов в пользование. В частности, комментируемым Кодексом предусмотрено, что как договор водопользования, так и решение о предоставлении водного объекта в пользование должны содержать в себе цель, виды и условия использования водного объекта или его части (см. комментарий к ст. 13 и ст. 22 ВК РФ). Виды водопользования, включая конкретные способы использования водных объектов, определены в ст. 38 ВК РФ (см. комментарий к ст. 38 ВК РФ).
При этом в ст. 11 ВК РФ перечислены возможные направления использования водных объектов, которые, учитывая различные способы использования водных объектов, в большинстве своем конкретизируют содержание обозначенных выше целей водопользования (см. комментарий к ст. 11 ВК РФ). Они сгруппированы в зависимости от оснований возникновения права пользования водными объектами. Например, на основании договоров водопользования водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для: 1) забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов; 2) использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей; 3) использования водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии. Конкретные направления использования водных объектов определены также для случаев, когда водные объекты предоставляются в пользование на основании решений о предоставлении водных объектов или когда не требуется ни заключение договора водопользования, ни принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование.