1. Исходя из условий предоставления водных объектов в пользование водопользование подразделяется на:
1) совместное водопользование;
2) обособленное водопользование.
2. Обособленное водопользование может осуществляться на водных объектах или их частях, находящихся в собственности физических лиц, юридических лиц, водных объектах или их частях, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных для обеспечения обороны страны и безопасности государства, иных государственных или муниципальных нужд, обеспечение которых исключает использование водных объектов или их частей другими физическими лицами, юридическими лицами, а также для осуществления аквакультуры (рыбоводства).(Часть в редакции, введенной в действие с 11 января 2011 года Федеральным законом от 28 декабря 2010 года N 420-ФЗ, в редакции, введенной в действие с 1 января 2014 года Федеральным законом от 2 июля 2013 года N 148-ФЗ.
3. По способу использования водных объектов водопользование подразделяется на:
1) водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов при условии возврата воды в водные объекты;
2) водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов без возврата воды в водные объекты;
3) водопользование без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов.
Комментарий к статье 38 Водного Кодекса РФ
1. Общий обзор статьи. Она состоит из трех частей, две из которых дополнительно разбиты на пункты. Частью 1 комментируемой статьи устанавливаются виды водопользования. В части 2 приводятся характеристики водных объектов, на которых может осуществляться обособленное водопользование. В части 3 содержится закрытый перечень видов водопользования по способам его осуществления.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи.
Целями в данном случае являются установление видов водопользования, осуществляемых на основе индивидуального использования водного объекта (обособленное водопользование), а также коллективного использования водного объекта различными субъектами правоотношений (совместное водопользование); определение характеристик водного объекта, для которого разрешается обособленное водопользование (ч. 2); определение видов водопользования по основанию изъятия водных ресурсов для осуществления водопользования.
Сфера действия чрезвычайно широка, так как комментируемая статья содержит обобщенные нормы, применяемые ко всем категориям водных объектов, ко всем видам и субъектам водопользования, а также охватывает широкий спектр правоотношений, возникающих в процессе водопользования - виды и способы водопользования.
Адресатами статьи являются физические и юридические лица, а также сотрудники органов государственной власти, осуществляющих государственное управление, контроль и надзор в сфере водопользования.
3. Основные понятия можно подразделить на категории.
К первой относятся такие гражданско-правовые понятия, как физические и юридические лица, государственная и муниципальной собственность, государственные и муниципальные нужды, содержание которых раскрывается в нормах гражданского законодательства Российской Федерации (см. комментарий к ст. ст. 24 - 27).
Другую категорию понятий составляют термины и понятия, обозначающие сферы и задачи деятельности (государственной, экономической).
3.1. Оборона страны и безопасность государства. Под обороной понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории (ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 31.05.1996 N 61-ФЗ "Об обороне" <216>).
--------------------------------
<216> СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 270.
3.2. Термин "безопасность" ("национальная безопасность") разъясняется как безопасность государства, общественная безопасность, экологическая безопасность, безопасность личности, а также иные виды безопасности, предусмотренные законодательством Российской Федерации (ст. 1 Федерального закона от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности" <217>).
--------------------------------
<217> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 2.
3.3. Товарное рыбоводство в соответствии с частью 18 ст. 1 Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <218> определяется как предпринимательская деятельность по содержанию и разведению, в том числе выращиванию, водных биоресурсов в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания, их добыче (вылову) с последующей реализацией уловов водных биоресурсов <219>.
--------------------------------
<218> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. I). Ст. 5270.
<219> Подробнее см.: Комментарий к Федеральному закону от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2011.
3.4. О содержании понятий "водный объект", "водопользование" см. комментарий к ст. 1.
3.5. Изъятие водных ресурсов (забор водных ресурсов) - извлечение объема воды из водного объекта.
4. Эволюция развития нормативного регулирования видов водопользования. Исторически в водном законодательстве складывались различные классификации видов водопользования.
В соответствии с Водным кодексом РСФСР 1972 г. <220> существовало несколько способов классификации видов водопользования, построенной исходя из следующих признаков: по основному целевому назначению пользования водами, по способу осуществления водопользования, по техническим условиям водопользования, по условиям предоставления водных объектов в пользование, по основаниям возникновения права водопользования.
--------------------------------
<220> ВВС РСФСР. 1972. N 27. Ст. 692.
По способу пользования водами водопользование подразделялось на три группы: путем добычи воды из источника, путем использования водного объекта для сброса в него сточных вод или других веществ, путем использования, водного объекта как сферы производственной или культурно-оздоровительной деятельности без забора и сброса вод.
Т.Г. Калиниченко отмечает, что статья 22 ВК РСФСР различала общее водопользование, осуществляемое без применения сооружений или технических устройств, влияющих на состояние вод, и специальное водопользование, осуществляемое с применением таких сооружений или устройств, а также специальное водопользование, к которому в отдельных случаях могло быть также отнесено пользование водными объектами без применения сооружений или технических устройств, но оказывающее влияние на состояние вод.
Перечень видов специального водопользования устанавливался органами по регулированию использования и охране вод. По условиям предоставления водных объектов выделялось совместное и обособленное водопользование (ст. 33 ВК РСФСР). В соответствии со статьей 24 ВК РСФСР различалось первичное и вторичное водопользование. Водный кодекс 1995 г. не учел ранее существовавший опыт и установил иные классификации видов водопользования, основанные на гражданско-правовом видении водных отношений, нередко механически перенеся условия, указанные в Гражданском кодексе, на водные отношения <221>.
--------------------------------
<221> Подробнее см: Практический Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: Эксмо, 2007. С. 240.
5. Обособленное водопользование. Комментируемая статья закрепляет два условия осуществления обособленного водопользования:
1) первым из них является нахождение водного объекта в собственности физического или юридического лица. Согласно части 2 ст. 8 ВК РФ, регламентирующей право собственности на водные объекты, в собственности физического или юридического лица могут находиться пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего им на праве собственности. В соответствии с частью 3 указанной статьи право собственности на пруд, обводненный карьер прекращается одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный участок, в границах которого расположены такие водные объекты.
Пруд, обводненный карьер могут отчуждаться в соответствии с гражданским законодательством и земельным законодательством. Однако не допускается отчуждение таких водных объектов без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера (ч. 4 ст. 8);
2) другим условием осуществления обособленного водопользования является предоставление водного объекта или его части, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для обеспечения обороны страны и безопасности государства, иных государственных или муниципальных нужд, обеспечение которых исключает использование водных объектов или их частей другими физическими лицами, юридическими лицами, а также для осуществления товарного рыбоводства (ч. 2 комментируемой статьи).
Принудительное прекращение права пользования водными объектами в случаях возникновения необходимости их использования для государственных или муниципальных нужд осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии с федеральными законами (ч. 4 ст. 10).
6. Способы использования водных ресурсов.
Подразделение видов водопользования по способу изъятия водных ресурсов имеет значение для определения разрешенных видов водопользования на различных категориях водных объектов, а также условий заключения договоров водопользования. Норма, содержащаяся в части 3 комментируемой статьи, имеет значение для практического ее применения в связи с другими нормами ВК РФ. Важную роль в решении данных вопросов играют также цели водопользования (см. комментарий к ст. 37).
К примеру, в соответствии с частью 1 ст. 11 водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, на основании договоров водопользования предоставляются в пользование для:
1) забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов;
2) использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей;
3) использования водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии.
Между тем в соответствии с частью 3 указанной статьи не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование в случае, если водный объект используется для:
- забора (изъятия) из подземного водного объекта водных ресурсов, в том числе водных ресурсов, содержащих полезные ископаемые и (или) являющихся природными лечебными ресурсами, а также термальных вод (п. 3);
- забора (изъятия) водных ресурсов в целях обеспечения пожарной безопасности, а также предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий (п. 4);
- забора (изъятия) водных ресурсов для санитарных, экологических и (или) судоходных попусков (сбросов воды) (п. 5);
- забора (изъятия) водных ресурсов судами в целях обеспечения работы судовых механизмов, устройств и технических средств (п. 6).
Другой комментарий к статье 38 ВК РФ
Исходя из условий предоставления водных объектов в пользование в части 1 комментируемой статьи выделяется два вида водопользования - совместное и обособленное.
Комментируемый Кодекс не раскрывает термин "водопользование". Однако в п. 8 ст. 1 ВК РФ определен водопользователь как физическое лицо или юридическое лицо, которым предоставлено право пользования водным объектом (см. комментарий к ст. 8 ВК РФ).
В основе разграничения двух видов водопользования лежат конкретные права на водные объекты, в том числе право собственности, право пользования, право общего пользования, а также субъекты-носители данных прав - участники водных отношений в лице РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, а также физических и юридических лиц (см. комментарий к ст. 7 ВК РФ).
Совместное водопользование может осуществляться в отношении водных объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исключая случаи предоставления указанных водных объектов (или их частей) для обособленного водопользования.
В случае совместного водопользования водный объект представляет интерес прежде всего как природной ресурс, используемый человеком для личных и бытовых нужд (п. 1 ст. 3 ВК РФ).
Примером совместного водопользование является пользование общедоступными водными объектами, что предполагает право каждого на доступ и бесплатное использование поверхностных водных объектов для личных и бытовых нужд (см. комментарий к ст. 6 ВК РФ).
Согласно части 2 настоящей статьи обособленное водопользование, в отличие от совместного, предполагает предоставление водных объектов (или их частей) в пользование для целей, обеспечение которых исключает использование данных водных объектов (или их частей) другими физическими лицами, юридическими лицами.
К целям обособленного водопользования относятся:
- обеспечение обороны страны и безопасности государства;
- иные государственные или муниципальные нужды, обеспечение которых исключает использование водных объектов или их частей другими физическими лицами, юридическими лицами;
- осуществление рыбоводства.
Обособленное водопользование может осуществляться на водных объектах (или их частях), находящихся в собственности физических лиц, юридических лиц, а также в государственной или муниципальной собственности.
В случае обособленного водопользования речь идет о водном объекте не только как природном ресурсе, используемом для осуществления хозяйственной и иной деятельности, но и, прежде всего, одновременно как об объекте права собственности и иных прав (п. 1 ст. 3 ВК РФ).
Необходимо отметить, что согласно части 2 статьи 8 ВК РФ физическим и юридическим лицам могут принадлежать на праве собственности только пруды и обводненные карьеры (см. комментарий к ст. 8 ВК РФ).
Обособленное водопользование водными объектами осуществляется в соответствии с положениями не только комментируемого кодекса, а также с учетом соответствующих норм гражданского и земельного законодательства. Свидетельством тому служит неразрывная связь права собственности на пруд или обводненный карьер с правом собственности на земельный участок, в границах которого расположен данный пруд или обводненный карьер (см. ч. ч. 2, 3, 4 ст. 8 ВК РФ). Так, согласно ст. 261 ГК РФ, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения. Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц.
Согласно части 2 статьи 11 ВК РФ пользование водными объектами для обеспечения обороны страны и безопасности государства осуществляется на основании решения о предоставлении водных объектов в пользование (см. комментарий к ст. 11 ВК РФ).
Обособленное водопользование для удовлетворения государственных и муниципальных нужд осуществляется, как правило, через государственные и муниципальные унитарные предприятия (например, МГУП "Мосводоканал").
Согласно ст. 3 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <333> под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников финансирования потребности РФ, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий РФ, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств РФ, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует РФ (федеральные нужды), либо потребности субъектов РФ, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов РФ, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ (нужды субъектов РФ). Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов РФ, функций и полномочий муниципальных заказчиков.
--------------------------------
<333> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.
При осуществлении обособленного водопользования в целях рыбоводства необходимо обратиться к положениям Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <334>, где под рыбоводством понимается выращивание не только рыбы, но и других водных животных и растений. Для осуществления рыбоводства как одного из мероприятий по охране и воспроизводству рыбных запасов формируются рыбопромысловые участки, состоящие из акватории водного объекта рыбохозяйственного значения или ее части. Использование рыбопромыслового участка осуществляется в соответствии с законодательством о водных биоресурсах и водным законодательством. В свою очередь, использование земельных участков для целей рыболовства осуществляется в соответствии с водным и земельным законодательством (ст. 18).
--------------------------------
<334> СЗ РФ. 2004. N 52 (часть 1). Ст. 5270.
В части 3 комментируемой статьи водопользование подразделяется по способу использования водных объектов на:
- водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов при условии возврата воды в водные объекты;
- водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов без возврата воды в водные объекты;
- водопользование без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов.
Следует отметить, что нарушение правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты влечет наложение мер административной ответственности (ст. 8.14 КОАП РФ "Нарушение правил водопользования).
В статье 11 ВК РФ перечислены направления использования водных объектов в ряде случаев с учетом одного из указанных выше способов использования водных объектов. К примеру, на основании договора водопользования осуществляются забор (изъятие) водных ресурсов из поверхностных водных объектов, а также использование водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии (ч. 1 ст. 11 ВК РФ).
На основании решений о предоставлении водных объектов в пользование осуществляется забор (изъятие) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ) (ч. 2 ст. 11 ВК РФ). Не требуется ни заключение договора водопользования, ни принятие решения о предоставлении водного объекта при осуществлении:
- забора (изъятия) из подземного водного объекта водных ресурсов, в том числе водных ресурсов, содержащих полезные ископаемые и (или) являющихся природными лечебными ресурсами, а также термальных вод;
- забора (изъятия) водных ресурсов в целях обеспечения пожарной безопасности, а также предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий;
- забора (изъятия) водных ресурсов для санитарных, экологических и (или) судоходных попусков (сбросов воды);
- забора (изъятия) водных ресурсов судами в целях обеспечения работы судовых механизмов, устройств и технических средств.
При этом обязательным условием как договора водопользования (п. 2 ч. 1 ст. 13 ВК РФ), так решения о предоставлении водного объекта в пользование (п. 2 ч. 1 ст. 22 ВК РФ) является указание цели, вида и условия использования водного объекта или его части (в том числе объема допустимого забора (изъятия) водных ресурсов).