1. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов включают в себя систематизированные материалы о состоянии водных объектов и об их использовании и являются основой осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в границах речных бассейнов.
2. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов разрабатываются в целях:
1) определения допустимой антропогенной нагрузки на водные объекты;
2) определения потребностей в водных ресурсах в перспективе;
3) обеспечения охраны водных объектов;
4) определения основных направлений деятельности по предотвращению негативного воздействия вод.
3. Схемами комплексного использования и охраны водных объектов устанавливаются:
1) целевые показатели качества воды в водных объектах на период действия этих схем;
2) перечень водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов;
3) водохозяйственные балансы, предназначенные для оценки количества и степени освоения доступных для использования водных ресурсов в границах речных бассейнов и представляющие собой расчеты потребностей водопользователей в водных ресурсах по сравнению с доступными для использования водными ресурсами в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности (с учетом неравномерного распределения поверхностного и подземного стоков вод в различные периоды, территориального перераспределения стоков поверхностных вод, пополнения водных ресурсов подземных водных объектов);
4) лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и лимиты сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности;
5) квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности в отношении каждого субъекта Российской Федерации;
6) основные целевые показатели уменьшения негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия вод, перечень мероприятий, направленных на достижение этих показателей;
7) предполагаемый объем необходимых финансовых ресурсов для реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов.
4. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов разрабатываются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, рассматриваются бассейновыми советами и утверждаются для каждого речного бассейна уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
5. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления.
6. Порядок разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы устанавливается Правительством Российской Федерации.
Комментарий к статье 33 Водного Кодекса РФ
1. Общий обзор статьи. Она состоит из шести частей. В первой из них определяется содержание и значение схем комплексного использования и охраны водных объектов, а во второй - их цели. Часть 3 детализирует структуру схем. В части 4 перечислены субъекты их разработки и утверждения, а также указаны пределы их действия, т.е. речной бассейн. В части 5 сформулировано положение об обязательной силе схем комплексного использования и охраны водного объекта. Заключительная часть 6 содержит отсылочную норму о порядке разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водного объекта.
Таким образом, следует полагать, что комментируемая статья определяет общие требования, касающиеся разработки, содержания и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов. Эти схемы являются существенным элементом планирования деятельности в области охраны и использования природных ресурсов в стране.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи.
Основная цель статьи заключается в укреплении и дальнейшем совершенствовании планирования в области использования и охраны водных объектов.
Сфера действия предписаний комментируемой статьи охватывает всю территорию Российской Федерации и поведение субъектов права - непосредственных участников процессов планирования, а также тех физических и юридических лиц, которые обязаны выполнять требования, определенные в схемах комплексного использования и охраны водных объектов. Соответственно, адресатами норм признаются как Правительство РФ и перечисленные в частях 4 и 5 субъекты, так и водопользователи, а также органы и должностные лица, осуществляющие функции контроля и надзора.
3. Основные понятия. Большинство из них раскрыты в статье 1 (см. комментарий к ст. 1).
Целевые показатели качества вод - см. комментарий к ст. 35.
В то же время в статье 33 использованы такие термины, как "допустимая антропогенная нагрузка", "предотвращение негативного воздействия", "качество воды", "лимиты забора (изъятия) воды", "наводнение", "негативное воздействие вод" и др.
3.1. Допустимая антропогенная нагрузка на водные объекты - величина допустимого совокупного воздействия всех источников на водные объекты, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие.
3.2. Предотвращение негативного воздействия - предотвращение воздействия хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.
3.3. Под качеством воды следует понимать совокупность ее свойств, обусловленных характером и концентрацией содержащихся в воде примесей <190>.
--------------------------------
<190> http://zinit-aqua.ru/kachstat1.html
3.4. Лимиты забора (изъятия) воды - установленные ограничения на забор (изъятие) воды.
3.5. Наводнение - затопление водой местности в результате подъема уровня воды в реке, озере или море.
3.6. Негативное воздействие вод - см. комментарий к ст. 1.
4. История возникновения данного правового инструмента. Необходимость разработки схем комплексного использования и охраны вод была впервые предусмотрена Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29.12.1972 "Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов".
5. Общие положения о содержании схем комплексного использования и охраны водных объектов и об их функциональном назначении. Схемы включают в себя систематизированные материалы о состоянии водных объектов и об их использовании и являются основой осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в границах речных бассейнов.
Для того чтобы реализовать свой потенциал, схемы должны содержать в себе информацию об основных и постоянных водопользователях в пределах бассейна, о видах водопользования, о видах и масштабах вредных воздействий на воды, о мерах и мероприятиях, которые должны осуществляться для обеспечения рационального водопользования и охраны вод.
6. Конкретизация целей разработки схем комплексного использования и охраны водных объектов. В частности, данные схемы разрабатываются в целях:
1) определения допустимой антропогенной нагрузки на водные объекты;
2) определения потребностей в водных ресурсах в перспективе;
3) обеспечения охраны водных объектов;
4) определения основных направлений деятельности по предотвращению негативного воздействия вод.
Их перечисление показывает, что фактически схемы комплексного использования и охраны водных объектов должны охватывать весь спектр показателей (текущих и перспективных).
7. Основные элементы содержания схем. Схемами комплексного использования и охраны водных объектов устанавливаются многочисленные показатели (см. ч. 3 комментируемой статьи).
Хотя в ней сформулирован закрытый перечень показателей и мероприятий, которые должны содержаться в схемах комплексного использования и охраны водных объектов, разработчики схем все же вправе включать в них и другие показатели, необходимые, с их точки зрения, для обеспечения комплексного использования и охраны вод в данном речном бассейне с учетом местных экономических, социальных, исторических, культурных и иных особенностей.
8. Субъекты, ответственные за разработку схем, участвующие в рассмотрении и утверждающие схемы. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов разрабатываются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.
Водный кодекс РФ не конкретизирует государственный орган, который разрабатывает схемы. Обычно в экологическом законодательстве называются специально уполномоченные государственные органы исполнительной власти в области охраны окружающей среды (в области экологической экспертизы, охраны атмосферного воздуха и т.п.). Очевидно, что вопросы использования и охраны вод относятся к компетенции Федерального агентства водных ресурсов.
После разработки проекты схем комплексного использования и охраны водных объектов рассматриваются бассейновыми советами. В соответствии с частью 2 ст. 29 ВК РФ бассейновые советы дают рекомендации, которые должны учитываться при доработке схем комплексного использования и охраны водных объектов.
Согласно Федеральному закону "Об экологической экспертизе" проекты комплексных схем охраны природы Российской Федерации являются объектом обязательной государственной экологической экспертизы на федеральном уровне (ст. 11), а проекты территориальных комплексных схем охраны природы и природопользования - на уровне субъектов Российской Федерации (ст. 12) <191>. Разновидностью таких схем являются схемы комплексного использования и охраны водных объектов. Соответственно, их проекты в обязательном порядке должны представляться на государственную экологическую экспертизу. Без положительного заключения государственной экологической экспертизы они не могут быть утверждены.
--------------------------------
КП: примечание.
Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" (под ред. М.М. Бринчука) включен в информационный банк.
<191> Подробнее об этом см.: Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" / Под редакцией М.М. Бринчука. М., 2011.
После рассмотрения схем комплексного использования и охраны водных объектов бассейновыми советами и учета их замечаний, при получении положительного заключения государственной экологической экспертизы схемы утверждаются для каждого речного бассейна уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.
9. Юридическая сила схем комплексного использования и охраны водных объектов. Будучи утвержденными уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, они являются обязательными для органов государственной власти и органов местного самоуправления. Принимая решения, связанные с использованием водных ресурсов и охраной вод, органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны, с одной стороны, исходить из показателей, содержащихся в схемах, с другой - они обязаны в пределах своей компетенции обеспечивать последовательное выполнение предусмотренных в них положений.
10. Порядок разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы. Данный порядок устанавливается Правительством РФ (см. комментарий к ст. 35).
Действовавший ранее порядок разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов был утвержден Постановлением Правительства РФ от 13.09.1996 N 1097. В настоящее время действует Постановление Правительства РФ от 30.12.2006 N 883 "Утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесение изменений в эти схемы" <192> (о его содержании подробнее см. комментарий к ст. 35).
--------------------------------
<192> СЗ РФ. 2007. N 5. Ст. 651.
Постановлением Правительством РФ 1996 г. было установлено, что федеральные, в том числе бассейновые, схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов разрабатываются Министерством природных ресурсов Российской Федерации (в настоящее время - Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации) с участием Министерства экономики Российской Федерации (в настоящее время - Министерство экономического развития Российской Федерации), Министерства топлива и энергетики Российской Федерации (в настоящее время - Министерство промышленности и торговли Российской Федерации и Министерство энергетики Российской Федерации), Министерства транспорта Российской Федерации, Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации (в настоящее время - Министерство сельского хозяйства Российской Федерации), Министерства строительства Российской Федерации, Министерства здравоохранения Российской Федерации (в настоящее время - Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации), Министерства промышленности Российской Федерации (в настоящее время - Министерство промышленности и торговли Российской Федерации), Государственного комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству, Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды, Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству, Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы лесного хозяйства России, других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на долгосрочный период, подлежат уточнению при разработке государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и утверждаются Министерством экономики Российской Федерации.
Некоторые из перечисленных государственных органов в настоящее время упразднены, у некоторых изменено название.
11. Иерархия схем комплексного использования и охраны водных объектов. В целях определения основных направлений развития водного хозяйства, использования и охраны вод в целом по Российской Федерации разрабатывается общая федеральная схема комплексного использования и охраны водных ресурсов.
Для обеспечения рационального использования и охраны вод в бассейнах водных объектов, определения мероприятий для удовлетворения потребностей населения и отраслей экономики в воде, а также для предотвращения и ликвидации вредного воздействия вод разрабатываются федеральные бассейновые схемы с выделением показателей по соответствующим территориям субъектов Российской Федерации.
Схемы для трансграничных водных объектов разрабатываются в соответствии с международными договорами Российской Федерации.
12. Дополнительные полномочия Министерства природных ресурсов Российской Федерации. На данное Министерство Постановлением Правительства РФ от 13.09.1996 возложены обязанности по:
1) подготовке нормативно-методических указаний по разработке схем и утверждение их по согласованию с Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей среды, Министерством экономики Российской Федерации и Министерством строительства Российской Федерации;
2) организации проведения в установленном порядке государственной экспертизы схем и, при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, представление согласованных с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации схем в Министерство экономики Российской Федерации.
13. Финансирование подготовки и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13.09.1996 разработка схем осуществляется за счет средств федерального бюджета.
Схемы реализуются в рамках федеральных и других государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов, иных целевых программ, а также используются для установления лимитов водопотребления, водоотведения и экологических попусков.
Федеральным органам исполнительной власти, принимающим участие в разработке схем, должны предоставляться безвозмездно необходимые материалы и результаты исследований, подготовка и проведение которых осуществлялись за счет средств федерального бюджета. Постановлением рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предусматривать выделение средств из бюджетов субъектов Российской Федерации для разработки схем.
Другой комментарий к статье 33 ВК РФ
В статье 33 дается правовое закрепление порядка разработки и использования схем комплексного использования и охраны водных объектов.
В части 1 комментируемой статьи закрепляется определение схемы комплексного использования и охраны водных объектов.
Схемы комплексного использования и охраны водных объектов - это систематизированные материалы в текстовой, табличной и графической форме на электронных и бумажных носителях о состоянии водных объектов и об их использовании, полученных в результате наблюдений, исследований состояния водных объектов, изысканий, предпроектных и проектных работ по планированию и реализации водохозяйственных и водоохранных мероприятий, а также осуществления мероприятий по уменьшению негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия вод.
В части 2 определяется назначение схем комплексного использования и охраны водных объектов. Так, схемы необходимы для: 1) определения допустимой антропогенной нагрузки на водные объекты; 2) определения потребностей в водных ресурсах в перспективе; 3) обеспечения охраны водных объектов; 4) определения основных направлений деятельности по предотвращению негативного воздействия вод.
Схемы составляются как на бумажных, так и на электронных носителях. При несоответствии материалов на бумажном и электронном носителях приоритет имеют материалы на бумажных носителях.
Порядок разработки и внесения изменений в схемы комплексного использования и охраны водных объектов осуществляется в соответствии с Правилами разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 883 (в ред. Постановления Правительства РФ от 22.04.2009 N 351) "О порядке разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы".
В части 3 комментируемой статьи закрепляется, что схемами комплексного использования и охраны водных объектов устанавливаются:
а) целевые показатели качества воды в водных объектах, характеризующие состав и концентрацию химических веществ, микроорганизмов и другие показатели качества воды в водных объектах, которые планируется достигнуть по завершении предусматриваемых схемами водоохранных и водохозяйственных мероприятий. Целевые показатели качества воды в водных объектах разрабатываются Федеральным агентством водных ресурсов с участием Федерального агентства по рыболовству, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору с учетом природных особенностей каждого речного бассейна, его части, условий целевого использования водных объектов или их частей, расположенных в границах соответствующего речного бассейна;
б) перечень водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, направленных на сохранение и восстановление водных объектов, на обеспечение устойчивого функционирования водохозяйственных систем в границах речного бассейна и достижение целевых показателей качества воды в водных объектах, разрабатываемый Федеральным агентством водных ресурсов с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти соответствующих субъектов РФ;
в) водохозяйственные балансы по речным бассейнам, подбассейнам и водохозяйственным участкам при различных условиях водности, рассчитываемые Федеральным агентством водных ресурсов в соответствии с методикой расчета водохозяйственных балансов водных объектов, утверждаемой Министерством природных ресурсов и экологии РФ. Очередность подготовки указанных водохозяйственных балансов устанавливается Федеральным агентством водных ресурсов исходя из водохозяйственной обстановки в границах речных бассейнов и их частей;
г) лимиты (предельные объемы) забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и лимиты (предельные объемы) сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, определяемые в соответствии с водохозяйственными балансами по речным бассейнам, подбассейнам и водохозяйственным участкам при различных условиях водности, а также с утвержденными в установленном порядке нормативами допустимых воздействий (допустимого совокупного воздействия всех источников на водный объект или его часть) и утверждаемые Федеральным агентством водных ресурсов;
д) квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, выделяемые для каждого субъекта Российской Федерации и утверждаемые Федеральным агентством водных ресурсов как часть лимитов (предельных объемов) забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и лимитов (предельных объемов) сброса сточных вод в границах речных бассейнов, подбассейнов и водохозяйственных участков <329>;
--------------------------------
<329> Порядок установления лимитов (предельных объемов) и квот забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод определяется Постановлением Правительства РФ от 10.03.2009 N 223.
е) основные целевые показатели уменьшения негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия вод, характеризующие сокращение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, материальных потерь, в том числе вследствие нарушения условий жизнедеятельности людей, от негативного воздействия вод, а также перечень мероприятий, направленных на достижение этих показателей, включая мероприятия, направленные на предупреждение наводнений и снижение риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного характера в конкретных речных бассейнах, обеспечение безопасного функционирования водохозяйственных систем в границах речных бассейнов, защиту от негативного воздействия вод на определенных территориях и объектах. Указанные показатели и мероприятия разрабатываются Федеральным агентством водных ресурсов с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти соответствующих субъектов РФ;
ж) предполагаемый объем необходимых для реализации схем финансовых ресурсов, исчисляемый исходя из объема финансовых ресурсов, требуемых для разработки водохозяйственных балансов, и осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, а также мероприятий, направленных на уменьшение негативного воздействия вод.
В части 4 комментируемой статьи указывается, что схемы комплексного использования и охраны водных объектов разрабатываются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. В качестве такого органа выступает Федеральное агентство водных ресурсов. Данное агентство направляет проекты схем бассейновым советам, которые в месячный срок с даты поступления проектов схем представляют в Агентство соответствующие рекомендации, а также рассматривает рекомендации бассейновых советов, при необходимости вносит изменения в проекты схем, после чего направляет проекты схем на государственную экологическую экспертизу и в 2-недельный срок после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы представляет проекты схем в Министерство природных ресурсов и экологии РФ.
В части 5 закрепляется императивная норма, что для органов государственной власти и органов местного самоуправления схемы комплексного использования и охраны водных объектов являются обязательными.
Часть 6 содержит отсылочную норму, что порядок разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы устанавливается Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 883 (в ред. Постановления Правительства РФ от 22.04.2009 N 351) "О порядке разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы".
Данное Постановление определяет, что схемы разрабатываются на срок не менее 10 лет и отражают количественные и качественные показатели состояния водных ресурсов и параметры водопользования по речному бассейну, подбассейнам, водохозяйственным участкам и территориям субъектов РФ.
Очередность разработки схем определяется Федеральным агентством водных ресурсов исходя из водохозяйственной обстановки в границах речных бассейнов <330>.
--------------------------------
<330> Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, иные заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают участие в разработке схем.
Федеральные органы исполнительной власти представляют в Федеральное агентство водных ресурсов результаты исследований и иные материалы, необходимые для включения в схемы, в соответствии с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30, по запросам Федерального агентства водных ресурсов. Состав и форма представления указанных материалов определяются Федеральным агентством водных ресурсов по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
При разработке схем учитываются прогнозы социально-экономического развития РФ на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу по РФ, по отраслям экономики, по регионам, а в отношении трансграничных водных объектов - также положения международных договоров РФ в области совместного использования и охраны трансграничных водных объектов.
Министерство природных ресурсов и экологии РФ утверждает схемы в месячный срок с даты их поступления и передает в Федеральное агентство водных ресурсов для направления в заинтересованные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также для размещения на сайте Федерального агентства водных ресурсов в сети Интернет.
В схемы могут вноситься изменения до истечения срока их действия.
Схемы реализуются органами государственной власти и органами местного самоуправления путем планирования на их основании и осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, направленных на удовлетворение фактической потребности и потребности в перспективе в водных ресурсах, планомерное сокращение антропогенного воздействия на водные объекты, обеспечение рационального использования и охраны водных объектов, а также предотвращение негативного воздействия вод.
До утверждения в соответствии со статьей 33 ВК РФ схем комплексного использования и охраны водных объектов, но не позднее чем до 1 января 2015 года лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и лимиты сброса сточных вод, а также квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод для каждого субъекта РФ устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, определенном Правительством РФ (статья 6.1 Федерального закона от 03.06.2006 N 73-ФЗ (ред. от 14.07.2008) "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации").