1. Загрязнение и засорение болот отходами производства и потребления, загрязнение их нефтепродуктами, ядохимикатами и другими вредными веществами запрещаются.
2. Осушение либо иное использование болот или их частей не должно приводить к ухудшению состояния неиспользуемых частей этих болот, других водных объектов и к истощению вод.
Комментарий к статье 57 Водного Кодекса РФ
1. Общий обзор статьи. Она состоит из двух частей, в которых конкретизируются основные требования по охране водных объектов от загрязнения и засорения, сформулированные в статьях 55 - 56 ВК РФ, применительно к особой категории поверхностных водных объектов - болотам.
В первой части комментируемой статьи установлен запрет загрязнения и засорения болот отходами и вредными веществами, причем перечень последних отличается от перечисленных в ст. 56 ВК РФ (см. комментарий к ст. 56). Во второй части формулируются экологические требования к использованию болот. Они носят комплексный характер, поскольку направлены на предотвращение негативных воздействий не только на болота, но и на иные - связанные с ними - водные объекты.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи.
Цели носят ярко выраженный экологический характер. Они заключаются в том, чтобы обеспечить путем специальных запретов и регулирований сохранение болот как важного элемента экосистем.
Сфера действия. Как уже отмечалось (см. комментарий к ст. ст. 5, 52), область применения правового регулирования в отношении болот более узка, чем в целом в отношении поверхностных водных объектов, но с учетом их экологического значения в поддержании экосистем в сфере действия предписаний данной статьи по меньшей мере следует обозначить как значимую в экологическом и экономическом смыслах.
Адресатами норм являются все те физические и юридические лица, которые используют болота как водные объекты для удовлетворения различных потребностей в самых разных целях (для добычи торфа, заготовки кормов, охоты, рыболовства), а поэтому в процессе производственной деятельности могут оказать на их состояние негативное воздействие, в том числе путем размещения отходов, слива нефтепродуктов и т.п., либо путем проведения специальных мелиоративных и иных работ (осушение и прочее). И при удовлетворении личных хозяйственных и бытовых нужд болотам и неразрывно связанным с ними объектам окружающей среды может быть нанесен ущерб (иногда невосполнимый).
Предписания комментируемой статьи предназначены также для должностных лиц природоохранных органов, правоохранительных органов, работников прокуратуры, осуществляющих контроль и надзор в области охраны водных объектов, животного и растительного мира, окружающей среды, судей.
3. Основные понятия. Большая часть их рассмотрена выше (см. комментарий к ст. ст. 1, 5, 55 - 56 и др.), в том числе понятие болот, загрязнения, засорения, отходов, вредных веществ, истощения вод. Но в комментируемой статье использованы дополнительно два термина - "ядохимикаты" и "нефтепродукты", т.е. вещества, способные загрязнять болота, а также понятие "осушение" - как деятельность, способная привести к ухудшению неиспользуемых частей болот, других водных объектов и к истощению вод.
3.1. Ядохимикаты - несколько устаревшее понятие, охватывающее пестициды и агрохимикаты, применяемые в сельском и лесном хозяйстве, а также дезинфицирующие средства, средства борьбы с домашними вредителями и т.п.
3.2. Нефтепродукты - в узком смысле слова представляют собой продукты переработки нефти (бензин, дизельное топливо и т.п.), а в широком, по всей видимости, подразумеваемом в комментируемой статье, - включают и собственно нефть как углеводородное сырье и продукты ее переработки.
4. История формулирования норм об охране болот и их значение. В советский период охране болот не уделяли внимания, напротив, многие политико-правовые и хозяйственные решения были направлены на уничтожение этого компонента окружающей среды. Затем наметились некоторые изменения в оценке болот. Они были признаны охраняемыми водно-болотными угодьями как места обитания птиц. Кроме того, использование общераспространенных полезных ископаемых - торфа - и его значение в сельскохозяйственном производстве как компонента удобрений и как топлива потребовало правового регулирования. Наконец, определенные правовые и организационные меры реализовывались в связи с обеспечением пожарной безопасности: предупреждением пожаров на торфяниках и ликвидацией их последствий.
Только в наши дни - и это надо специально подчеркнуть - поставлена задача и легитимированы (причем на самом высоком уровне - в ВК РФ) меры по охране болот от загрязнения, засорения и нерационального использования.
5. Содержание запретов и требований. В части 1 комментируемой статьи установлен запрет загрязнения и засорения болот вредными веществами. Список этих веществ открытый, так как законодатель использовал слово "другими". Данный запрет обеспечивается санкциями статей 247 и 250 УК РФ, статей 8.2 и 8.13 КоАП РФ (см. комментарий к ст. 68 ВК РФ).
Сложнее обстоит дело с предписаниями части 2 комментируемой статьи. В ней установлено специальное требование о том, что осушение болот или иное их использование не должно приводить к ухудшению состояния неиспользуемых частей болот, других водных объектов и к истощению вод. Проблема заключается, во-первых, в недостаточности (а честно говоря - в отсутствии) конкретизирующих данное требование правовых норм и формулирующих их нормативных правовых актов, во-вторых, в смене идеологии, отношения к болотам как к чему-то вредному, мешающему. И та и другая проблема требуют анализа и решения на практике: в правотворческом процессе - его субъектами, при реализации норм комментируемой статьи - ее адресатами.
Другой комментарий к статье 57 ВК РФ
Согласно части 1 статьи 57 ВК РФ не допускается загрязнение и засорение болот отходами производства и потребления, загрязнение их нефтепродуктами, ядохимикатами и другими вредными веществами.
Легального определения болота нет, но имеется научное определение, с которым согласны большинство ученых. Болото (также топь, трясина, зыбкое место) - участок суши (или ландшафта), характеризующийся избыточным увлажнением, повышенной кислотностью и низкой плодородностью почвы, выходом на поверхность стоячих или проточных грунтовых вод, но без постоянного слоя воды на поверхности. Для болота характерно отложение на поверхности почвы неполно разложившегося органического вещества, превращающегося в дальнейшем в торф. Слой торфа в болотах не менее 30 см, если меньше, то это заболоченные земли <382>.
--------------------------------
<382> Географический энциклопедический словарь / Гл. редактор А.Ф. Трешников. М.: Советская энциклопедия, 1988. 432 с.
Согласно п. 2 ч. 1 ст. 5 ВК РФ болота относятся к поверхностным водным объектам. Под охраной водных объектов, в соответствии с ч. 17 ст. 1 ВК РФ, следует понимать систему мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов. В целях предупреждения и устранения загрязнения болот должны определяться его границы. В соответствии с ч. 4 ст. 5 ВК РФ береговая линия (граница водного объекта) определяется для болота - по границе залежи торфа на нулевой глубине. Согласно Постановлению Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. N 1404 "Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах" водоохранной зоной является территория, примыкающая к акваториям рек, озер, водохранилищ и других поверхностных водных объектов, на которой устанавливается специальный режим хозяйственной и иных видов деятельности с целью предотвращения загрязнения, засорения, заиления и истощения водных объектов, а также сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира. В пределах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения природопользования. Ширина водоохранных зон и прибрежных защитных полос устанавливается для болот от их границы (нулевой глубины торфяной залежи). Для болот в истоках рек, а также для других болот, формирующих сток в водосборном бассейне, водоохранные зоны устанавливаются на прилегающих к ним территориях.
В целях предупреждения и устранения загрязнения болот должны определяться источники их загрязнения и засорения. Источниками загрязнения признаются объекты, в которых осуществляются сброс или иное поступление в болота вредных веществ, ухудшающих качество болот, ограничивающих их использование, а также негативно влияющих на состояние дна и берегов болот.
Болото считается загрязненным, если в результате сброса или поступления иным образом с суши, деятельности на поверхности или дне болота, а также из-за образования в нем вредных веществ изменились (ухудшились) нормативы качества вод; ограничилось его использование; проявилось негативное влияние на состояние дна и берегов болот.
Основные водоохранные, экологические и санитарно-гигиенические требования к источникам загрязнения установлены в ВК РФ, в Федеральных законах от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".
Согласно нормам экологического законодательства, в частности Федеральному закону от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", образующиеся на хозяйственных и других объектах отходы должны ими обезвреживаться, перерабатываться и утилизироваться. Они могут складироваться и захоронятся в местах, определяемых решениями органов местного самоуправления по согласованию со специально уполномоченными на то государственными органами в области охраны окружающей природной среды и санитарно-эпидемиологического надзора.
Согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды" нарушение установленных правил складирования и захоронения отходов влечет ограничение, приостановление либо прекращение деятельности хозяйственных и других объектов в судебном порядке по предписанию государственных органов в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.
Источники загрязнения, находящиеся на суше, не должны вызывать загрязнения и засорения водных объектов сверх установленных нормативов воздействия на водные объекты. Применение ядохимикатов, нефтепродуктов и других химических средств должно допускаться в случае, если это не повлияет на состояние водных объектов и водных биоресурсов. В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" говорится, что ядохимикаты, нефтепродукты и другие химические средства в сельском хозяйстве могут использоваться при соблюдении специальных требований, направленных на предупреждение вредных последствий их применения для здоровья человека, окружающей природной среды.
Неиспользованные ядохимикаты, нефтепродукты и другие химические средства должны направляться на специальные полигоны и оборудованные для них накопители. Нарушение правил использования химических веществ, создающее угрозу здоровью человека, химическим загрязнением окружающей природной среды, влечет запрещение использования соответствующих химических препаратов по решению федеральных органов исполнительной власти в области санитарно-эпидемиологического надзора.
Согласно части 2 статьи 57 ВК РФ осушение либо иное использование болот или их частей не должно приводить к ухудшению состояния неиспользуемых частей этих болот, других водных объектов и к истощению вод.
В соответствии с п. 15 ст. 1 ВК РФ под истощением вод следует понимать постоянное сокращение запасов и ухудшение качества поверхностных и подземных вод. Истощение вод проводится путем их осушения, устранения водных ресурсов. К созданию угрозы истощения вод, следовательно, могут привести действия, меняющие в негативную сторону не только их количественные, но и качественные (например, снижение способности к самоочищению, помутнение и т.п.) характеристики. Действиями, которые создают такую угрозу, являются в первую очередь превышения лимитов забора воды, проведение строительных или иных работ, нарушающих естественный баланс, нерациональное водоотведение, изменение стока и т.п.
В рамках охраны болот от загрязнения и засорения за нарушение данных норм предусмотрены административная и уголовная ответственность.
В соответствии с Рамсарской конвенцией от 2 февраля 1971 года "о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц" болота относятся к водно-болотным угодьям. В рамках Рамсарской конвенции создан список водно-болотных угодий международного значения (Рамсарских угодий), находящихся под особой охраной конвенции. Одним из основных условий присоединения к Рамсарской конвенции является объявление правительством страны хотя бы одного Рамсарского угодья на своей территории. Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. N 1050 утвержден список из 35 Рамсарских угодий России общей площадью около 10 млн. га.